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Con la vigilanza dinamica il poliziotto penitenziario non può più partecipare alla rieducazione. E va abolita la colpa del custode

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L’8  gennaio 2013, la sezione II della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha emesso una sentenza (poi passata alla storia come Sentenza Torreggiani) che stigmatizzava il sistema penitenziario italiano.

Con la sentenza in parola, che era già stata preceduta da un’altra analoga del 2009 in ordine al caso Sulemanovic (un detenuto del carcere romano di Rebibbia che aveva condiviso  per quattro mesi una cella di 16,20 mq. con altri 5 detenuti), la CEDU ha condannato l’Italia per violazione dell’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (rubricato “proibizione della tortura”), che sancisce il divieto di pene e trattamenti disumani e degradanti.

In seguito, la Sentenza Torreggiani ha obbligato il nostro Paese ad adeguarsi agli standard minimi europei, garantendo ai ristretti uno spazio vitale minimo di 3 mq., auspicando una riduzione della custodia cautelare in carcere, un sistema in grado di eliminare rapidamente le violazioni rilevate e un risarcimento per i detenuti che abbiano sofferto una violazione dei diritti fondamentali.

Il primo effetto della sentenza è stato l’introduzione di rimedi risarcitori con l’art. 35 ter  dell’ordinamento penitenziario, seguito da una sequela di provvedimenti normativi  “svuota carcere”, con una superfetazione di espedienti volti quasi esclusivamente a ridurre la presenza di detenuti all’interno delle carceri a discapito di interventi a carattere strutturale.

Eppure, nel 2010, il Governo, di fronte ad un sovraffollamento detentivo del 151%, dichiarò lo stato di emergenza e varò il cosiddetto “piano carceri”, composto perlopiù da un programma straordinario di edilizia penitenziaria.

Il piano, la cui attuazione venne affidata ad una serie di commissari straordinari, prevedeva risorse finanziarie per quasi 700 milioni di euro con i quali si doveva realizzare l’ampliamento di una serie di Istituti già esistenti e la costruzione di 18 nuovi Istituti Penitenziari, a cui se ne sarebbero dovuti aggiungere altri 8 in aree strategiche, con l’obiettivo di  portare la capienza delle carceri italiane a circa 80.000 posti, con un incremento di oltre ventimila rispetto a quelli esistenti.

Il piano in parola, inoltre, prevedeva un aumento delle dotazioni organiche della Polizia Penitenziaria di almeno 2.000 agenti (incremento mai realizzato), dotazioni che invece, a seguito della cd. “legge Madia”, hanno subito una riduzione di oltre 4000 unità. Il “piano carceri”, al di là delle stime iniziali, ha portato ad un aumento della capienza delle strutture detentive,  certificato dalla Corte dei Conti, di 4.415 posti tra il 2010 ed il 2014.

Tuttavia, secondo il Giudice Contabile, “I risultati finali dell’attività dei Commissari sono infatti da considerare, malgrado le opere realizzate o in corso di realizzazione, senz’altro deludenti rispetto agli obiettivi di grande rapidità ed efficacia attesi dai loro interventi, anche se va tenuto presente che l’attività dell’ultimo Commissario, quello straordinario del Governo, si è svolta durante un arco temporale ridottosi nel 2014 di più di 5 mesi”.

Anche in termini meramente finanziari la Corte ha rilevato che, rispetto ai 463 milioni circa assegnati nel periodo 2012-2014 alla contabilità speciale dei Commissari, alla data di cessazione dell’incarico dell’ultimo Commissario (31 luglio 2014) erano stati spesi appena 52 milioni (circa l’11% del budget a disposizione).

E’ stato così che l’iniziale intenzione di costruire nuovi penitenziari è stata sostituita da misure volte a favorire forme alternative alla detenzione o da altri provvedimenti finalizzati ad impedire nuovi ingressi in carcere.

Quest’ultima linea tenuta dal legislatore ha trovato consenso anche in ragione di una rivisitazione della concezione della pena, sempre meno retributiva e sempre più finalizzata alla rieducazione ed al reinserimento del reo, filosofia che ha ispirato gli Stati Generali dell’Esecuzione Penale promossi dal Ministro Orlando. Nell’ambito di tale nuova filosofia della pena, il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria per favorire il reinserimento del condannato (ma forse più nel tentativo di arginare la carenza di poliziotti penitenziari e limitare le numerose richieste di risarcimento danni per le violazioni all’art. 3 della CEDU), ha dato vita ad una forma alternativa di sorveglianza all’interno degli Istituti Penitenziari, definita  “vigilanza dinamica”.

Nelle intenzioni, questo nuovo modus operandi della Polizia Penitenziaria avrebbe dovuto essere applicato contestualmente ad una nuova modalità di esecuzione della pena, nella quale il detenuto avrebbe dovuto essere impegnato, “per non essere preda dell’ozio”, in attività lavorative, culturali, ricreative e sportive e avrebbe dovuto essere  costantemente seguito da personale qualificato e specializzato, quale educatori, psicologi e assistenti sociali.

Nella realtà, invece, il trattamento penitenziario si è scontrato – e si scontra – con la grave carenza del personale necessario alla realizzazione di quel “tentativo” di rieducazione del reo, nonché con la gravissima carenza di poliziotti penitenziari, spesso insufficienti a garantire il mantenimento dell’ordine e della sicurezza interna agli istituti di pena.

Come oramai è a tutti noto, troppo spesso i detenuti, una volta aperti i cancelli, vengono abbandonati a loro stessi, senza possibilità alcuna di avere un impiego lavorativo, di partecipare ad un corso professionale o ad altre attività ricreative e, tutto questo, viene giustificato sempre con la stessa scusa: la carenza di risorse economiche e finanziarie. A queste difficoltà, va aggiunta l’insostenibile carenza di figure cardine come quella degli “educatori”, oggi ribattezzati “funzionari giuridico pedagogici”.

Agli inizi del 2017 gli educatori presenti negli istituti penitenziari italiani erano 807 per un totale di quasi 54.000 detenuti, ovvero una media di 67 detenuti per ogni educatore.

E’ di tutta evidenza che con questi numeri non si può pretendere di rieducare il reo o anche solo di effettuare un tentativo di rieducazione.

In queste condizioni, il detenuto ha possibilità di poter essere effettivamente assistito per appena una o due ore al mese… nella migliore delle ipotesi.

Da tale contesto, l’esecuzione penale, rebus sic stantibus, non può favorire, come era l’iniziale auspicio, il reinserimento e la rieducazione del condannato ma, anzi, alimenta le tensioni e il disagio dei reclusi sempre più in preda della deprimente inoperosità, con gravi ripercussioni sul servizio dei poliziotti penitenziari che subiscono e vengono continuamente esposti ad aggressioni verbali e fisiche da parte di detenuti liberi di circolare all’interno delle sezioni.

Per onestà intellettuale, bisognerebbe ammettere che il sistema della “sorveglianza dinamica”  è stato adottato al solo scopo di rimediare alle gravi carenze organiche della Polizia Penitenziaria e, soprattutto, per evitare ulteriori e continue sanzioni da parte della CEDU. Peraltro, in questo contesto, si è anche cercato di importare modelli di trattamento penitenziario adottati da altri paesi stranieri.

Questo tentativo di imitazione, però, si è scontrato con la realtà italiana perché nel nostro Paese, a differenza di altri Stati europei più evoluti in tema di finalità rieducativa della pena, vi sono carenze di strutture, di personale, di offerte lavorative e ricreative per i soggetti in vinculus che si ripercuotono, inevitabilmente, sulla qualità lavorativa degli agenti di Polizia Penitenziaria che, ogni giorno, attraverso mille espedienti cercano, con i scarsi mezzi a loro disposizione, di mandare avanti questo enorme e dispendioso “carrozzone”.

Da tutte queste riflessioni nascono dubbi e perplessità sull’efficacia e sulla utilità di una “vigilanza/sorveglianza dinamica”  che sembra incompatibile con i gravi limiti strutturali in cui versano gli istituti penitenziari italiani e con le gravi carenze numeriche di professionalità istituzionalmente deputate a contribuire alla rieducazione del reo, cioè dei funzionari giuridico pedagogici, degli psicologi, degli  assistenti sociali, degli psichiatri, ecc. ecc… Oltremodo, si pretende che i poliziotti penitenziari si facciano carico anche della rieducazione del reo, sotto forma di “partecipazione”,  anche se questo non è il suo compito istituzionale e non ha una formazione professionale adeguata allo scopo.

Tant’è che, dalla modalità di attuazione di questo nuovo schema di esecuzione della pena, consegue la necessità di eliminare dall’art. 5 della legge 395/1990 la previsione della “partecipazione, anche nell’ambito di gruppi di lavoro, alle attività di osservazione e di trattamento rieducativo dei detenuti e degli internati”.

Non va dimenticato, infatti, che gli agenti della Polizia Penitenziaria sono “poliziotti a tutti gli effetti”, al pari della Polizia di Stato, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza e, come questi, sono “ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria” e “sostituti ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza” e tali qualifiche sono possedute ed esercitate tanto durante lo svolgimento dei propri compiti istituzionali che liberi dal servizio, in conformità a quanto previsto dall’art. 55 c.p.p.

Le recenti modalità dell’esecuzione penale (vigilanza dinamica, celle aperte, ecc…) sono diventate quasi incompatibili con la funzione di “partecipazione” alle attività di osservazione e trattamento rieducativo assegnata alla Polizia Penitenziaria, tanto più che oggi  c’è la tendenza ad introdurre nuove figure nell’attuazione del  trattamento e della  rieducazione;  il riferimento è, ad esempio, ai volontari  la cui  partecipazione è sempre più numerosa, soprattutto nello schema di riordino dell’ordinamento penitenziario de jure condendo.

Peraltro, in questa prospettiva, nella quale il carcere dovrebbe essere riservato solo a chi ha commesso reati di particolare allarme sociale per trasformarsi da contenitore sociale indifferenziato in extrema ratio, mediante l’ampliamento delle misure alternative (la cui esecuzione, vigilanza e controllo dovrebbe essere affidata ad un apposito contingente della Polizia Penitenziaria), non ha più alcuna ragione di esistere quella previsione di “partecipazione, anche nell’ambito di gruppi di lavoro, alle attività di osservazione e di trattamento rieducativo dei detenuti e degli internati” contenuta nell’art. 5 della legge 395/1990.

A rafforzare questo convincimento, rileva anche come la sorveglianza/vigilanza dinamica, richiedendo l’utilizzo di apparati di controllo in remoto, rende impossibile l’attività di osservazione del detenuto che necessita, sine qua non, di una presenza front line. Questa tesi è stata anche confermata da un sondaggio on line effettuato dal Sappe sul proprio portale web, che ha avuto per oggetto un questionario sulla vigilanza dinamica, al quale ha partecipato un numero abbastanza significativo di colleghi.

Dal sondaggio, infatti, è emerso che: 1) La sorveglianza dinamica non è adatta per comprendere la personalità dei detenuti (83%);

2) La definizione della sorveglianza dinamica come evoluzione dalla “sorveglianza-custodia” alla “sorveglianza-conoscenza”  è solo un bel modo per giustificare la cronica carenza di personale nelle sezioni degli istituti penitenziari (70%);

3) Nella maggioranza degli istituti esiste una sola sala regia con un solo Agente al quale sono assegnati anche altri compiti (64%);

4) Nella maggioranza dei casi non c’è la presenza attiva in sezione del direttore, degli educatori, degli assistenti sociali e dei funzionari di Polizia Penitenziaria (68%);

5) Gli eventi critici sono aumentati senza la presenza del poliziotto penitenziario in sezione che di per se stessa svolgeva una funzione deterrente (79%).

In conclusione, secondo gli esiti del sondaggio, l’81% dei poliziotti penitenziari è contrario alla vigilanza dinamica.

Per altro verso, appare del tutto irrazionale ed irragionevole la previsione della cosiddetta “colpa del custode” tipizzata nell’art. 387 c.p. secondo cui “Chiunque, preposto per ragione del suo ufficio alla custodia, anche temporanea, di una persona arrestata o detenuta per un reato, ne cagiona, per colpa, l’evasione, è punito con la reclusione fino a tre anni o con la multa da euro 103 a euro 1.032.  Il colpevole non è punibile se nel termine di tre mesi dall’evasione procura la cattura della persona evasa o la presentazione di lei all’autorità”.

Secondo la dottrina prevalente rientrano tra i soggetti destinatari dell’art. 387 c.p. coloro che rivestono funzioni di direzione degli istituti di custodia,  coloro che svolgono funzioni esecutive di controllo all’interno delle stesse strutture, nonché gli agenti ed ufficiali di polizia che hanno in custodia il soggetto dopo l’arresto o il fermo.

E’ di tutta evidenza che se la ratio legis  dell’art. 387 c.p. è quella di tutelare tutte le forme di detenzione o restrizione ordinate dall’autorità giudiziaria garantendo che queste, se legalmente disposte, vengano mantenute, va da sé che più si comprimono gli “strumenti di polizia” in dotazione ai poliziotti penitenziari e più si ampliano le possibilità di evasione e, quindi, l’eventualità che questi ne possano rispondere.

Di conseguenza, con la sorveglianza/vigilanza dinamica l’intento dell’Amministrazione Penitenziaria è stato proprio quello di limitare i poteri di polizia e di controllo, a beneficio di una maggiore libertà di movimento dei detenuti all’interno delle sezioni e dell’istituto, ma a grave rischio e pericolo della Polizia Penitenziaria che è destinataria di un reato “proprio” al quale è quotidianamente esposta.

Ecco perché, rebus sic stantibus, si impone la necessità di abolire l’art. 387 dal codice penale a tutela della Polizia Penitenziaria.

Insomma, bisogna prendere atto che la sorveglianza dinamica, per sua natura, ha creato una vera e propria antinomia giuridica, rendendo inapplicabili l’art. 387 del codice penale e la terza parte del comma 2 dell’articolo 5 dell’Ordinamento del Corpo di Polizia Penitenziaria (legge 395/1990).

La parola, quindi, deve passare al legislatore (mentre la responsabilità deve transitare in capo ai dirigenti del Dap).

GB de Blasis, E. Ripa, S. Quatraro

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