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Home Page> Articolo> Pubblicato il: 25/01/2013  -  stampato il 11/12/2016


Generale Agenti di Custodia: dequalificazione patrimoniale da parte del DAP, risarcito con 100mila euro

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater) 

ha pronunciato la presente SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 10526 del 2005, proposto da: SAVINI SERGIO elettivamente domiciliato in Roma, via Silvio Pellico n. 44 presso lo studio dell’avv. Achille Carone Fabiani e rappresentato e difeso nel presente giudizio dall’avv. Pietro Referza del foro di Teramo
contro
MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del Ministro p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio
nei confronti di
BUSCEMI ROSANNA – non costituita in giudizio
per l'annullamento del provvedimento con cui la Direzione generale del personale e della formazione – Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia ha disposto che, durante il periodo di assenza per ferie del Provveditore Regionale per l’Abruzzo ed il Molise (dall’8 agosto 2005 al 7 settembre 2005), l’incarico di reggente sarebbe stato affidato alla dott.ssa Rosanna Buscemi,
per l’accertamento del diritto del ricorrente al risarcimento dei danni subiti in conseguenza della condotta commissiva ed omissiva dell’amministrazione
e per la condanna dell’amministrazione stessa al risarcimento dei danni;

FATTO

Con ricorso notificato in data 14/11/05 e depositato il 24/11/05 Sergio Savini, Generale di Brigata del disciolto Corpo degli Agenti di Custodia, ha impugnato il provvedimento, con cui la Direzione generale del personale e della formazione – Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia ha disposto che, durante il periodo di assenza per ferie del Provveditore Regionale per l’Abruzzo ed il Molise (dall’8 agosto 2005 al 7 settembre 2005), l’incarico di reggente sarebbe stato affidato alla dott.ssa Rosanna Buscemi, ed ha chiesto l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti in conseguenza della condotta dell’amministrazione e la conseguente condanna dell’amministrazione stessa al pagamento delle relative somme.
Il Ministero della Giustizia, costituitosi in giudizio con memoria depositata il 30 gennaio 2012, ha chiesto il rigetto del ricorso.
La controinteressata Buscemi Rosanna, benché ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.
Con ordinanza n. 3324/2012 dell’8 marzo 2012 il Tribunale ha ordinato al ricorrente di depositare la documentazione ivi indicata.
All’udienza pubblica del 20 dicembre 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorrente, Generale di Brigata del disciolto Corpo degli Agenti di Custodia, impugna il provvedimento con cui la Direzione generale del personale e della formazione – Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del Ministero della Giustizia ha disposto che, durante il periodo di assenza per ferie del Provveditore Regionale per l’Abruzzo ed il Molise (ovvero dall’8 agosto 2005 al 7 settembre 2005), l’incarico di reggente sarebbe stato affidato alla dott.ssa Rosanna Buscemi, ed ha chiesto l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti in conseguenza della condotta dell’amministrazione e la condanna dell’amministrazione stessa al pagamento delle relative somme.
Deve, innanzi tutto, essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, della domanda di annullamento del provvedimento impugnato.
Ed, infatti, l’interesse posto dal ricorrente a fondamento della domanda caducatoria, ovvero la pretesa ad esercitare l’incarico di reggenza in sostituzione della dott.ssa Buscemi, non può più essere soddisfatto nemmeno attraverso l’annullamento dell’atto impugnato in quanto, come prospettato dal Savini nella memoria conclusionale del 2 febbraio 2012 (ove si parla di “interesse affievolito”), il predetto è stato collocato in pensione dal 31 dicembre 2010.
Pertanto, deve essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, della domanda di annullamento del provvedimento impugnato.
Il ricorrente agisce, poi, per l’accertamento del danno patrimoniale da demansionamento e da perdita di chance, del danno biologico e del “danno alla personalità morale”.
Il Tribunale, con sentenza non definitiva emessa ai sensi dell’art. 36 comma 2° d. lgs. n. 104/2010, ritiene di potere decidere la domanda concernente il danno da demansionamento e da perdita di chance mentre per le altre voci di danno è necessario espletare un’ulteriore attività istruttoria come in prosieguo verrà specificato.
Il ricorrente chiede il risarcimento del danno conseguente all’illegittimo comportamento tenuto dall’amministrazione intimata.
In particolare, il ricorrente lamenta:
a) la mancata risposta in ordine all’istanza del 28 giugno 1996 con cui aveva chiesto di essere nominato Vicario presso il Provveditorato Regionale dell’Abruzzo e Molise con sede in Pescara;
b) di essere stato subordinato fino al 25 luglio 2001 ad un Primo Dirigente Provveditore Vicario (dott. Gasparo Napoleone) avente grado inferiore;
c) il mancato svolgimento di funzioni connesse alla qualifica e la situazione di perdurante inoperosità in cui si è venuto a trovare per tanti anni con l’omessa considerazione del ricorrente ai fini della copertura dei posti di livello dirigenziale di seconda fascia;
d) la perdurante inesecuzione – da parte dell’amministrazione - dei provvedimenti giurisdizionali (sentenze del TAR Lazio – Roma n. 8621/02 e n. 1300/04 e del Consiglio di Stato n. 1276/05) emessi in suo favore;
e) la disparità di trattamento subita rispetto al Tenente Colonnello Aldo Bernardini, al Generale Enrico Ragosa e al Generale Giorgio Rossi, colleghi del ricorrente e nelle sue medesime condizioni di carriera, i quali hanno conseguito, a differenza del Savini, funzioni dirigenziali.
La domanda per il risarcimento del danno da demansionamento e da perdita di chance (come già precisato, immediatamente definibile con la presente sentenza non definitiva) è fondata e merita accoglimento.
Ed, infatti, dalle risultanze processuali è emerso che il Ministero della Giustizia ha tenuto nei confronti del ricorrente una serie di comportamenti violativi degli obblighi di tutela dell’integrità fisica e morale del lavoratore e di adibizione del lavoratore a mansioni coerenti con la sua qualifica professionale, previsti dagli artt. 2087 e 2103 c.c,. e che, anzi, il complesso di tali condotte può essere qualificato come mobbing come espressamente prospettato dal ricorrente nella memoria del 2 febbraio 2012.
L’elaborazione giurisprudenziale in materia ha evidenziato che per mobbing si intende una condotta del datore di lavoro o del superiore gerarchico, sistematica e protratta nel tempo, tenuta nei confronti del lavoratore nell'ambiente di lavoro, che si risolve in sistematici e reiterati comportamenti ostili che finiscono per assumere forme di prevaricazione o di persecuzione psicologica, da cui può conseguire la mortificazione morale e l'emarginazione del dipendente, con effetto lesivo del suo equilibrio fisio-psichico e del complesso della sua personalità.
In quest’ottica, ai fini della configurabilità del mobbing sono necessari i seguenti elementi: a) la molteplicità di comportamenti di carattere persecutorio, illeciti o anche leciti se considerati singolarmente, che siano stati posti in essere in modo miratamente sistematico e prolungato contro il dipendente con intento vessatorio; b) l'evento lesivo della salute o della personalità del dipendente; c) il nesso eziologico tra la condotta del datore o del superiore gerarchico e il pregiudizio all'integrità psicofisica del lavoratore; d) la prova dell'elemento soggettivo, cioè dell'intento persecutorio (Cass. n. 28962/2011; Cass. n. 12048/2011; Cons. Stato sez. VI n. 3648/2011).
Nella fattispecie l’amministrazione ha posto in essere una serie di condotte illecite e, comunque, univocamente finalizzate a estromettere il ricorrente da un contesto lavorativo coerente con la sua qualifica.
Tali condotte sono identificabili:
a) nella mancata risposta all’istanza presentata dal ricorrente il 28 giugno 1996 ed avente ad oggetto la nomina, richiesta dal Savini, a Vicario presso il Provveditorato Regionale dell’amministrazione penitenziaria dell’Abruzzo e del Molise.
In merito deve essere rilevato che nella memoria del 20/01/12 l’amministrazione ha eccepito l’inammissibilità della domanda risarcitoria correlata al silenzio in quanto il soddisfacimento della pretesa del ricorrente sarebbe precluso dal giudicato formatosi sulla sentenza n. 1276/2005 del Consiglio di Stato che ha escluso il diritto soggettivo del Savini al conseguimento dell’incarico richiesto.
L’eccezione non può essere condivisa in quanto l’omessa risposta all’istanza presentata dal Savini non rileva quale presupposto autonomo della fattispecie risarcitoria (ricollegabile all’inerzia dell’amministrazione) ma viene valutata come una delle condotte costitutive della fattispecie qualificabile come “mobbing” nei confronti del ricorrente.
Per altro, proprio l’esame della citata sentenza n. 1276/2005 del Consiglio di Stato conferma la perdurante illegittimità del comportamento tenuto dall’amministrazione in quanto il giudice di appello ha espressamente stabilito che l’istanza presentata dal Savini avrebbe dovuto essere decisa sulla base del quadro normativo vigente alla data (1996) in cui la stessa è stata presentata e, quindi, senza tenere conto delle novità normative introdotte dalla legge n. 146/2000 (in questo senso per una fattispecie analoga TAR Lazio – Roma n. 1591/2012).
Non corretta, pertanto, è la condotta dell’amministrazione la quale, dopo avere omesso di provvedere in ordine all’istanza del Savini nel termine di legge, ha in più occasioni tentato di porre a carico dell’interessato il mutamento sfavorevole del quadro normativo (si vedano la nota del 29/09/03 con cui il Ministero ha chiesto al Savini di “attualizzare le proprie richieste” ed il provvedimento del 01/12/03 con cui è stata respinta l’istanza del 1996 proprio in ragione delle modifiche introdotte dall’art. 27 d. lgs. n. 146/2000) riconducibile, in definitiva, all’inerzia del Ministero dichiarata, in più occasioni, illegittima dal TAR e dal Consiglio di Stato;
b) nella mancata attribuzione per più anni di mansioni di ogni tipo.
Dalla stessa documentazione prodotta in giudizio dall’amministrazione (si veda la nota del Ministero – Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria prot. n. 06/Ris/Uff.Segr.Aff. Gen. del 20/02/06) emerge che al Savini dal 1996 al 2001 non è stato conferito alcun incarico o funzione e che dal 2001 al 2004 lo stesso è stato nominato componente della commissione del Nucleo Territoriale VISAG – Vigilanza Igiene Sicurezza Amministrazione Giustizia (funzioni assolutamente non coerenti con la qualifica del ricorrente, nominato Generale di Brigata a decorrere dal 19/07/96, ed aventi carattere del tutto marginale e secondario rispetto a quelle effettivamente spettanti).
Solo con decreto del 16/03/04 è stato conferito al Savini l’incarico di Responsabile dell’Area della Sicurezza e delle Traduzioni per l’Abruzzo ed il Molise.
La condizione di completa inattività alla quale è stato costretto il Savini per circa otto anni, certificata dalla stessa amministrazione responsabile con la citata nota (le attività allegate dal Ministero nella relazione difensiva e riferibili al predetto periodo – quale quella di membro di commissione concorsuale, di incaricato di rilevazioni conoscitive ecc. – sono assolutamente irrilevanti e del tutto marginali) è un indice assai significativo della perdurante condotta prevaricatrice dell’ente datore di lavoro che per più anni ha impedito al ricorrente di espletare le funzioni coerenti con la qualifica rivestita;
c) nel costante disconoscimento della professionalità e della qualifica del Savini.
In quest’ottica vanno riguardati i molteplici atti con cui l’amministrazione ha omesso di riscontrare le istanze di attribuzioni di funzioni presentate dal ricorrente perfino nelle sostituzioni di pochi giorni: decisamente significativa, ai fini del carattere vessatorio della condotta ministeriale, è la nota del 17/09/04 con cui il Provveditore p.t. per l’Abruzzo ed il Molise ha evidenziato di avere proposto il Savini come suo sostituto per il periodo di ferie e di essere, invece, stato invitato dal D.A.P. ad indicare, a tal fine, un dirigente.
Significativi, nel medesimo senso, sono i provvedimenti con cui il ricorrente è stato materialmente sottoposto a soggetti inferiori in grado (si vedano gli allegati n. 19 e 28 della documentazione depositata il 26/01/12);
d) nella disparità di trattamento rispetto ai Colleghi Bernardini, Ragosa e Rossi, che versavano nelle medesime condizioni del ricorrente e a cui sono stati conferiti incarichi dirigenziali; la circostanza, espressamente dedotta nell’atto introduttivo, non risulta specificamente contestata dall’amministrazione costituita e, quindi, è da ritenersi processualmente provata ai sensi dell’art. 64 comma 2° d. lgs. n. 104/2010.
Tali condotte, molte delle quali illegittime, si sono protratte nel corso degli anni e sono indicative di un disegno complessivo volto ad emarginare il ricorrente; la situazione che si è venuta a creare, quale che ne sia la causa (nella relazione prot. GDAP n. 0111-2006 del 29/03/06 l’amministrazione evidenzia le difficoltà, riconducibili al mutato quadro normativo, di attribuire incarichi al personale del disciolto Corpo degli agenti di custodia), non è conforme a diritto concretizzando tutte le fattispecie d’illiceità prospettate dal ricorrente.
In particolare, premesso che l’inattività forzosa cui è stato sottoposto il ricorrente di per sé integra la violazione dell’obbligo previsto dall’art. 2103 c.c., in capo dal datore di lavoro, deve, comunque, essere evidenziato che le condotte di cui si è dato atto, complessivamente riguardate, concretizzano una fattispecie di “mobbing”, quale delineata dalla giurisprudenza richiamata, in quanto nell’ipotesi oggetto di causa sussistono la pluralità delle condotte vessatorie, il danno alla professionalità del ricorrente con conseguente perdita di chance, il nesso causale e l’intento persecutorio desumibile dal carattere illegittimo di maggior parte degli atti posti in essere dall’amministrazione, dalla pluralità e dalla reiterazione nel tempo e dalla finalizzazione degli stessi ad estromettere il Savini da un contesto lavorativo “fisiologico”.
Ad ulteriore conferma dell’intento persecutorio non può non essere richiamato il mancato riconoscimento del beneficio previsto dall’art. 1 comma 260 della legge n. 266/2005 (consistente nella mancata attribuzione del grado di Generale di Divisione in conseguenza del pensionamento) ottenuto da altro collega del ricorrente che si trovava nelle medesime condizioni; anche in ordine alla circostanza in esame l’amministrazione, nelle memorie depositate in epoca successiva alla collocazione in quiescenza del Savini, non ha preso alcuna specifica posizione di talchè il fatto deve ritenersi processualmente provato in relazione al disposto dell’art. 64 comma 2° d. lgs. n. 104/2010.
Dato atto dell’illiceità delle condotte poste in essere dall’amministrazione il Tribunale ritiene che le stesse abbiano comportato per il Savini un danno da dequalificazione professionale, particolarmente significativo per la natura e la durata delle condotte e per la durata del periodo di sostanziale inattività (otto anni) cui il ricorrente è stato costretto dal Ministero.
A ciò si aggiunga il danno da perdita di chance correlato al venir meno delle occasioni di carriera e riconducibile al mancato esame delle istanze presentate dal Savini, alla mancata attribuzione delle mansioni rivendicate e alla forzosa inattività cui lo stesso è stato per più anni costretto.
Il Tribunale in via equitativa, in applicazione dell’art. 1226 c.c., ritiene di potere liquidare il danno da dequalificazione professionale e da perdita di chance, unitariamente e complessivamente considerati in ragione delle interrelazioni esistenti tra tali voci di pregiudizio (Cass. n. 6110/2012), in euro centomila all’attualità così quantificato tenendo conto del periodo (1996 – 2004) in cui tale dequalificazione si è maggiormente verificata, delle modalità e della gravità del demansionamento (quest’ultima valutata anche in relazione all’importanza delle funzioni di pertinenza del ricorrente) e delle conseguenze che si sono verificate nei rapporti con i colleghi e nella progressione in carriera (per l’utilizzabilità di tali criteri Cass. SS.UU. n. 4063/2010).
Per questi motivi il Ministero della Giustizia deve essere condannato al risarcimento dei danni da dequalificazione professionale e da perdita di chance il cui importo viene liquidato in euro centomila all’attualità oltre interessi legali decorrenti dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino all’effettivo pagamento.
In ordine agli altri danni richiesti (danno esistenziale, danno biologico e danno morale) il Tribunale ritiene che sia necessario l’espletamento di un’ulteriore attività istruttoria.
In particolare, ai fini dell’accertamento del danno biologico è necessario disporre una verificazione finalizzata ad accertare se la patologia prospettata dal ricorrente negli atti di causa (“disturbo dell’adattamento con ansia ed umori depresso misti”: pag. 18 del ricorso) sia effettivamente sussistente e causalmente riconducibile alla condotta illecita del Ministero, come descritta nella presente sentenza non definitiva, e, in caso positivo, se determini postumi invalidanti ed in che percentuale.
A tal fine è necessario disporre che la verificazione sia effettuata dall’Università “Sapienza”; in proposito il Rettore della predetta Università dovrà individuare un collegio di due professori esperti nella materia correlata alla patologia da accertare i quali procederanno all’adempimento istruttorio (previo avviso alle parti di causa almeno cinque giorni prima della data d’inizio delle operazioni) nel termine di giorni novanta dalla comunicazione, in forma amministrativa, o dalla notifica, ad istanza di parte, del presente provvedimento depositando, all’esito, un elaborato scritto relativo agli accertamenti effettuati.
Per la prosecuzione del giudizio deve, poi, essere fissata la pubblica udienza indicata nel dispositivo.
Per quanto riguarda, infine, le spese della presente fase processuale la relativa statuizione verrà emessa con la sentenza definitiva, secondo quanto previsto dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1° d. lgs. n. 104/2010 e 91 comma 1° c.p.c.;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater)
non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) dichiara l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza d’interesse, della domanda di annullamento del provvedimento impugnato;
b) accoglie la domanda di risarcimento in relazione ai danni da dequalificazione patrimoniale e da perdita di chance, secondo quanto precisato in parte motiva, e, per l’effetto, condanna il Ministero della Giustizia a pagare, in favore del ricorrente, la somma di euro centomila/00 oltre interessi legali dalla data di pubblicazione della presente sentenza fino all’effettivo pagamento;
c) dispone la verificazione di cui in parte motiva;
d) fissa, per la prosecuzione del giudizio, la pubblica udienza del 24 ottobre 2013 ore di rito;
e) rinvia alla sentenza definitiva per la decisione in ordine alle spese relative alla presente fase processuale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 20 dicembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Elia Orciuolo, Presidente
Maria Ada Russo, Consigliere
Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 25/01/2013