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Home Page> Articolo> Pubblicato il: 04/05/2016  -  stampato il 09/12/2016


Concorso Vice Commissari Polizia Penitenziaria 2004: Ispettori perdono il ricorso contro danni subiti dal DAP

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2664 del 2009, proposto da:

G.D., S.P. e T.F., rappresentati e difesi dall'avv. Ruggero Frascaroli, con domicilio eletto presso l'avv. Ruggero Frascaroli in Roma, viale Regina Margherita, 46;

contro

Ministero Giustizia - D.A.P., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per l'accertamento del diritto al risarcimento del danno a seguito della retrocessione della nomina da vicecommissario a quella di ispettore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero Giustizia - D.A.P.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 aprile 2016 il dott. Salvatore Mezzacapo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Il 15 settembre 2004 è stato pubblicato sul bollettino ufficiale del Ministero della giustizia bando di concorso a 36 posti di vice commissario nella Polizia Penitenziaria riservato agli ispettori superiori e agli ispettori capo con almeno cinque anni nella qualifica. A detto concorso per vice commissario hanno partecipato n. 68 ispettori capo con anzianità nella qualifica inferiore ai cinque anni, ivi compresi gli odierni ricorrenti, i quali erano dunque ammessi con riserva con provvedimento del Direttore generale del personale e della formazione in data 13.1.2005. Nel luglio 2005 la riserva era sciolta nei confronti di quei concorrenti che, come gli odierni ricorrenti, avevano vinto il concorso interno per n. 84 posti di ispettore superiore (avviato con bando del 4 dicembre 2003 e dunque in corso di svolgimento al momento della pubblicazione del bando di concorso a vice commissario), venendo per l'effetto i detti candidati ammessi a sostenere le prove orali del concorso a vice commissario, all'epoca appunto ancora non definito. L'8 maggio 2006 i vincitori del concorso a vice commissario, ivi compresi gli odierni ricorrenti, sono stati convocati al relativo corso di formazione.

Avverso la graduatoria del detto concorso a 36 posti di vice commissario è stato quindi proposto ricorso, n. R.G. n. 7802 del 2006 (ricorrenti Cardarelli e Buffa) con cui si lamentava, in sostanza, il difetto in capo ai vincitori del requisito prescritto per la partecipazione del possesso di cinque anni di anzianità nella qualifica di ispettore capo. Con ordinanza n. 4724 del 2006 questa Sezione respingeva la domanda cautelare. E' stato proposto altro ricorso, n. R.G. 10172 del 2006 (ricorrenti Ruocco e Carloni), sempre avverso la graduatoria di che trattasi.

Il ricorso n. 7802 del 2006 è stato dunque definito con sentenza n. 3310 del 2007 (confermata in appello con sentenza della IV sezione del Consiglio di Stato n. 1556 del 2008) con cui, in accoglimento del ricorso medesimo, il Tribunale ha annullato "gli atti impugnati nella parte relativa all'ammissione al concorso in epigrafe dei controinteressati T., S. e G. e alle conseguenti determinazioni.". In quella sede l'amministrazione aveva rappresentato di aver comunque ammesso al concorso gli odierni ricorrenti, pur privi di un necessario requisito,

in vista della prevedibile acquisizione, con effetto retroattivo e in esito ad un concorso in itinere (quello interno ad ispettore superiore), del requisito mancante, per come in effetti avvenuto.

Analoghe conclusioni sono state raggiunte con la sentenza di questa Sezione n. 9664 del 2007, relativa al ricorso n. R.G. 10172 del 2006, anch'essa confermata in appello con sentenza della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 5295 del 2008.

Con il ricorso ora in esame gli odierni ricorrenti, muovendo dal dato per cui fossero sprovvisti, alla data di interesse, del requisito (i cinque anni di anzianità nella qualifica di ispettore capo) prescritto per l'ammissione al concorso, rilevano come la loro ammissione al concorso per vice commissario consegua ad una errata interpretazione legislativa da parte della intimata amministrazione, che avrebbe peraltro errato nella programmazione delle procedure concorsuali operando una sovrapposizione dei due concorsi (da ispettore superiore e da vice commissario) che ne ha di fatto pregiudicato le posizioni. Lamentano inoltre che l'amministrazione, pur dopo l'ordinanza del TAR del Lazio del 2 gennaio 2007, ha ritenuto di poter proseguire nella procedura concorsuale determinando loro non solo danni all'immagine, morali e disagi psicologici ma pregiudicando gli stessi in modo irreversibile in termini di carriera per avere, nel perseverare arbitrariamente nella procedura concorsuale, violato norme di prudenza e diligenza. Di qui, in definitiva, la richiesta di risarcimento del danno per come articolata e dettagliata in sede di ricorso.

L'intimata amministrazione si è costituita senza articolare difesa alcuna.

Alla pubblica udienza del 12 aprile 2016 il ricorso viene ritenuto per la decisione.

Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.

Giova premettere che si verte in tema di fattispecie risarcitoria per fatto illecito ex art. 2043 c.c., ciò che richiede che venga provata e allegata, dal soggetto che agisce in giudizio, oltre che la lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall'ordinamento, la sussistenza di un danno ingiusto, del nesso causale tra condotta ed evento, nonché la colpa o il dolo del soggetto verso cui l'azione è proposta, nella specie quindi del Ministero della giustizia.

Invero, fuori dall'ambito dei contratti pubblici, caratterizzato da un ordinamento di settore che si attaglia alle peculiarità proprie del comparto e degli specifici interessi che in esso l'amministrazione è chiamata a perseguire, e nell'ambito del quale la Corte di Giustizia ha sancito il principio della responsabilità piena o oggettiva della pubblica amministrazione (Corte di Giustizia, 30 settembre 2010, C-314/09), in tema di responsabilità civile della pubblica amministrazione, e in punto specificamente di elemento soggettivo, l'ingiustizia del danno non può consistere in re ipsa nell'illegittimità dell'azione amministrativa, ossia non può discendere automaticamente dall'accertata illegittimità in sede giurisdizionale del provvedimento amministrativo.

E' vero, peraltro, che vi è una corrente giurisprudenziale propensa ad affermare, in via generale, che l'ingiustizia del danno derivi dal solo fatto della lesione e dal concreto accertamento delle conseguenze dalla stessa prodotte nella sfera soggettiva del privato, in rapporto a qualsiasi vizio dell'atto amministrativo - sia esso formale o sostanziale - e quindi anche indipendentemente dalla possibilità di una legittima rinnovazione dell'atto stesso.

Ma, a fronte di tale visione, va espressa una convinta adesione all'opposto indirizzo giurisprudenziale, secondo cui, anche nel caso di annullamento di un atto amministrativo, viziato nella forma o nel procedimento, l'ingiustizia del danno, rilevante ai fini risarcitori, non coincide necessariamente con l'illegittimità dell'atto amministrativo.

Tale posizione, oltre ad assicurare una maggiore omogeneità ordinamentale al rimedio risarcitorio e a scongiurare il pericolo di un effetto moltiplicatore delle poste risarcitorie, anche a fronte di pretese ingiustificate, risponde maggiormente alla propensione, ormai acquisita nel processo amministrativo, a rifuggire da impostazioni meramente formalistiche e ad assumere una configurazione degli strumenti di tutela processuali sempre più orientata ad approfondire il rapporto sostanziale.

Ne consegue il principio secondo cui, ai fini dell'ammissibilità della domanda di risarcimento del danno a carico della pubblica amministrazione, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è altresì necessaria la prova del danno subito e la sussistenza dell'elemento soggettivo del dolo ovvero della colpa.

Si deve quindi verificare se l'adozione e l'esecuzione dell'atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l'esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell'amministrazione per danni conseguenti a un atto illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato. Invece, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine presupposta conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (C. Stato, V, 22 gennaio 2014, n. 318; III, 6 maggio 2013, n. 2452; V, 27 febbraio 2013, n. 6260; IV, 7 gennaio 2013, n. 23; Tar Puglia, Bari, II, 1 marzo 2012, n. 479; Tar Liguria, Genova, II, 1 febbraio 2012, n. 225).

Nell'ambito dello stesso principio, è stato anche di recente chiarito che l'azione di risarcimento dei danni conseguente all' annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento illegittimo implica la valutazione dell'elemento psicologico della colpa, alla luce dei vizi che inficiavano il provvedimento stesso e della gravità delle violazioni imputabili all'amministrazione, secondo l'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all' organo amministrativo nonché delle condizioni concrete in cui la medesima ha operato, non essendo il risarcimento una conseguenza automatica della pronuncia del giudice della legittimità (C. Sato, IV, 10 gennaio 2014, n. 45),

In altri termini, ove si accerti che l'errore in cui è incorsa l'amministrazione, e dal quale è scaturita l'illegittimità del provvedimento, sia scusabile, la colpa deve ritenersi esclusa.

Il giudice amministrativo può, pertanto, condannare la pubblica amministrazione al risarcimento dei danni da provvedimento illegittimo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare negligenza e imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato.

Fermo quanto innanzi rilevato in termini generali, va nella specie rilevato che se è vero che l'amministrazione ha illegittimamente ammesso a partecipare al concorso per vice commissario candidati, quali gli odierni ricorrenti, privi del ricordato requisito dell'anzianità nella qualifica di ispettore capo, la stessa a tanto si è (erroneamente) determinata avendo innanzitutto i medesimi odierni ricorrenti ritenuto di presentare la domanda di partecipazione al citato concorso, pur consapevoli di non possedere il prescritto requisito. In difetto, cioè, della loro domanda di partecipazione al concorso di che trattasi, non si sarebbe sviluppata la sequenza procedurale poi sanzionata come illegittima dal giudice amministrativo. E, del resto, al ricordato annullamento della graduatoria del concorso a vice commissario nella quale erano utilmente collocati gli odierni ricorrenti si è pervenuti in esito all'accoglimento di due ricorsi rispetto ai quali i detti odierni ricorrenti erano, ovviamente, controinteressati. A ben considerare, peraltro, l'azione in concreto espletata dall'amministrazione (l'ammissione dei ricorrenti al concorso e la prosecuzione della procedura di concorso fino all'approvazione della graduatoria finale di merito) non è essa, in sè considerata, lesiva della sfera giuridica dei ricorrenti. Come non va sottaciuto, quanto al profilo della rilevata "insistenza" dell'amministrazione nel proseguire in una procedura poi risultata illegittima, che detta illegittimità si è conclamata solo con le sentenze del giudice amministrativo che hanno accolto i ricorsi di altri soggetti la cui posizione di interesse si contrapponeva a quella degli odierni ricorrenti e, comunque, la prima pronuncia cautelare intervenuta nel ricordato contenzioso ha visto respinta la domanda di sospensione della graduatoria avversata. L'amministrazione ha, con ogni evidenza, ritenuto di proseguire, non venendo peraltro invitata dagli odierni ricorrenti dal cessare nella condotta tenuta, nella (errata) convinzione di praticare una opzione consentita dalle norme (peraltro difendendosi innanzi al giudice di prime cure anche con deposito documenti e relazione) nella - all'epoca - convinzione condivisa con gli odierni ricorrenti della legittimità della graduatoria per come è conclamato dal fatto che proprio gli odierni ricorrenti hanno appellato la sentenza sfavorevole del TAR del Lazio (in uno con l'amministrazione che proponeva appello incidentale).

Il complesso di elementi richiamati convince il Collegio del fatto che, sul piano della responsabilità della P.A., non sussiste nella specie, colpa dell'apparato amministrativo. Non è dunque censurabile, in termini di colpevolezza ai fini del risarcimento del danno da ritardo, la decisione dell'amministrazione di ammettere i ricorrenti al ripetuto concorso e di procedere con l'espletamento di questo. Come si è, infatti, già rilevato, la valutazione dell'elemento psicologico della colpa va condotta alla luce dei vizi che inficiavano il provvedimento stesso e della gravità delle violazioni imputabili all'amministrazione, secondo l'ampiezza delle valutazioni discrezionali rimesse all'organo amministrativo nonché delle condizioni concrete in cui la medesima ha operato, non essendo il risarcimento una conseguenza automatica della pronuncia del giudice della legittimità.

Difetta, quindi, nella specie il presupposto soggettivo della responsabilità, ovvero della rimproverabilità del comportamento lesivo come riconducibile a colpa o negligenza dell'Amministrazione.

Ne deriva il rigetto del gravame, risultando tuttavia corretto per le peculiarità della vicenda compensare fra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente, Estensore

Anna Bottiglieri, Consigliere

Fabio Mattei, Consigliere