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Home Page> Articolo> Pubblicato il: 24/05/2016  -  stampato il 10/12/2016


Amministrazione nega anticipo spese di missione per partecipare al concorso: Assistente Capo perde ricorso al TAR

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3081 del 2009, proposto da:

C.R., rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonino Galletti, Marco Di Giuseppe, presso lo studio dei quali elettivamente domicilia in Roma, piazzale Don Giovanni Minzoni, n.9;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per l'annullamento

della nota del Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria , 12 marzo 2009, n. 2120, che ha denegato al ricorrente, assistente capo del Corpo di Polizia  penitenziaria , l'anticipazione delle spese di missione richieste per la partecipazione al concorso interno per l'attribuzione di n. 354 posti della qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti,

nonché

per la declaratoria dell'obbligo dell'Amministrazione di provvedere alla richiesta anticipazione e

per la condanna della medesima Amministrazione al risarcimento del danno da perdita di chanches subito dal ricorrente a causa del gravato diniego, che gli ha impedito la partecipazione alla procedura concorsuale.

Visto il ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2016 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Svolgimento del processo

Con il gravame all'odierno esame il ricorrente, assistente capo del Corpo di Polizia  penitenziaria  in servizio a Isernia, ha interposto azione impugnatoria avverso la nota 12 marzo 2009, n. 2120, del Ministero della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione  penitenziaria , che gli ha denegato, causa indisponibilità finanziaria, l'anticipazione delle spese di missione, ai fini della partecipazione al concorso interno per l'attribuzione di n. 354 posti della qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti, prevedente il comando in missione presso la Scuola di formazione in Roma.

L'interessato invoca al riguardo l'art. 7 dell'Accordo relativo alla concertazione del personale non dirigenziale delle Forze di polizia, a ordinamento militare, quadriennio normativo 2002 - 2005, che prevede:

- al punto 7, che "l'Amministrazione è tenuta ad anticipare al personale inviato in missione una somma pari all'intero importo delle spese di viaggio e pernottamento, nel limite del costo medio della categoria consentita, nonché l'85 per cento delle presumibili spese di vitto";

- al punto 9, che "A richiesta è concesso l'anticipo delle spese di viaggio e dell'85 per cento della somma forfettaria".

In particolare, evidenziato come alla fattispecie trovi sicuramente applicazione la predetta disposizione, il cui impianto è del resto confermato dall'Accordo successivo, il ricorrente evidenzia come la norma in parola attribuisca agli interessati un vero e proprio diritto soggettivo all'anticipazione di missione, o quanto meno un interesse legittimo pretensivo, di carattere vincolato e imperativo: l'Amministrazione, pertanto, non corrispondendo l'anticipazione richiesta nel caso di specie, avrebbe pregiudicato in via diretta e immediata la possibilità del ricorrente di partecipare alla procedura concorsuale.

Il ricorrente sostiene anche che l'Amministrazione non avrebbe potuto legittimamente opporgli, come ha fatto, l'indisponibilità dei fondi, aspetto che, afferendo ai profili organizzativi della stessa Amministrazione, e in specie alla colpevole negligenza dell'apparato amministrativo nel prevedere e nello stanziare in bilancio i fondi stessi, non costituirebbe una causa giustificativa idonea a elidere la responsabilità amministrativa e non potrebbe ridondare in danno del dipendente.

Di talchè, risulterebbero violati non solo l'Accordo, ma anche l'art. 3 della L. n. 241 del 1990, in punto di motivazione, nonché i principi di correttezza e buona fede a tutela dell'affidamento incolpevole ex artt. 3 Cost. e 1175 e 1176 c.c..

Sulla base delle stesse considerazioni, si sostiene che la mancata partecipazione alla procedura concorsuale del dipendente, in possesso di una retribuzione mensile appena sufficiente per assicurare a lui e alla sua famiglia una dignitosa sussistenza, e pertanto impossibilitato ad anticipare gli importi necessari alla partecipazione stessa, è dipesa da colpa dell'amministrazione, rilevante ai fini della responsabilità contrattuale o pre-contrattuale.

E ciò anche perché il diniego è intervenuto in stretta prossimità al comando in missione, ciò che ha impedito al ricorrente di organizzarsi altrimenti per reperire i fondi necessari.

Il ricorrente ha concluso, pertanto, per la sussistenza di tutti i presupposti necessari, in base alla regola generale racchiusa nell'art. 2697 c.c., per pervenire, oltre che all'annullamento dell'atto gravato, alla condanna dell'Amministrazione, previa declaratoria dell'obbligo della medesima di accordare l'anticipazione per cui è causa, al risarcimento del danno in suo favore, costituito dalla perdita di chanches, da determinarsi nella misura risultante dalla fissazione dei criteri ex art. 35, comma 2, D.Lgs. n. 80 del 1998.

Si è costituito in resistenza il Ministero della giustizia

Con ordinanza 15 giugno 2015, n. 8353, la Sezione ha ordinato un incombente istruttorio, ponendolo a carico dell'Amministrazione resistente, che vi ha adempiuto come da deposito del 16 settembre 2015.

Nel prosieguo, sia l'Amministrazione che il ricorrente hanno depositato memorie difensive.

La controversia è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza dell'8 marzo 2016.

Motivi della decisione

1. L'odierna controversia ha a oggetto le domande demolitorie, di accertamento e di condanna di cui in narrativa, avanzate dal ricorrente, assistente capo del Corpo di Polizia  penitenziaria , in servizio a Isernia, avverso il Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione  penitenziaria.

Tali domande risultano tutte correlate alla mancata partecipazione del ricorrente, per causa asseritamente dipendente da fatto colposo dell'Amministrazione, alle prove, da effettuarsi in Roma, del concorso interno per l'attribuzione di n. 354 posti della qualifica iniziale del ruolo dei sovrintendenti, per il quale il medesimo aveva presentato istanza di partecipazione.

2. La domanda demolitoria ha a oggetto il provvedimento 12 marzo 2009, n. 2120, che ha respinto la richiesta del ricorrente di vedersi anticipato il trattamento di missione concesso per partecipare alla procedura concorsuale di cui trattasi, a causa della carenza di stanziamenti sul pertinente capitolo di spesa.

Al riguardo, il ricorrente ritiene che tale atto abbia concretizzato la violazione dell'Accordo relativo alla concertazione del personale non dirigenziale delle Forze di polizia a ordinamento militare, quadriennio normativo 2002 - 2005, e, in specie:

- dell'art. 7, comma 7, che ha previsto che l'Amministrazione è tenuta ad anticipare al personale inviato in missione una somma pari all'intero importo delle spese di viaggio e pernottamento, nel limite del costo medio della categoria consentita, nonché l'85 per cento delle presumibili spese di vitto;

- del comma 9 dello stesso articolo, che recita che "L'Amministrazione, a richiesta dell'interessato, può preventivamente autorizzare, oltre al rimborso delle spese di viaggio, la corresponsione a titolo di rimborso di una somma forfettaria di Euro 100,00 per ogni 24 ore compiute di missione, in alternativa al trattamento economico di missione vigente, nell'àmbito delle risorse allo scopo assegnate sui pertinenti capitoli di bilancio. Il rimborso forfettario non può essere concesso qualora il personale fruisca di vitto o alloggio a carico dell'amministrazione. A richiesta è concesso l'anticipo delle spese di viaggio e dell'85 per cento della somma forfettaria".

Il ricorrente ritiene che il diniego abbia altresì violato l'art. 3 della L. n. 241 del 1990, in punto di motivazione dell'atto, nonché i principi di correttezza e buona fede a tutela dell'affidamento incolpevole, di cui all'art. 3 Cost. e agli artt. 1175 e 1176 c.c..

Tali censure non possono trovare favorevole considerazione.

E' d'uopo, al riguardo, rilevare che:

- il bando di concorso, pubblicato il 31 marzo 2008 nel Bollettino ufficiale n. 6 del Ministero della giustizia, non ha previsto la corresponsione del trattamento di missione per la partecipazione alla procedura;

- l'art. 3 del bando ha stabilito come dovessero intendersi ammessi al concorso tutti i candidati non esclusi;

- il ricorrente ha presentato la propria istanza di partecipazione l'8 aprile 2008;

- l'Amministrazione si è determinata nel prosieguo a concedere ai partecipanti al consorso tre giorni di missione;

- con circolare n. GDAP 0041585 del 2 febbraio 2009, cui è stata data l'ampia diffusione risultante dalla circolare stessa, è stato reso pubblico il calendario delle date fissare per l'effettuazione delle prove. Per il ricorrente, la data delle prove è stata fissata al 13 marzo 2009;

- la stessa circolare, in relazione alla determinazione di cui sopra, ha rammentato le modalità di corresponsione del trattamento di missione connesso alla partecipazione a esami, che sono state ancorate all'art. 208 del D.P.R. n. 3 del 1957, prevedente appunto l'indennità di missione per partecipazione a esami di promozione, con il meccanismo del mero rimborso. In alternativa, per il caso di maggior convenienza dell'Amministrazione, è stato previsto il rimborso forfettario di cui all'art. 7, comma 9, del D.P.R. n. 164 del 2002, che ha recepito l'Accordo di cui sopra.

Tanto chiarito, non può ravvisarsi la denunziata violazione dell'Accordo di cui trattasi.

Invero, per un verso, alla luce della posizione assunta in linea generale dalla stessa Amministrazione con la ridetta circolare e della presupposta determinazione, il ricorso al rimborso forfettario, e alla connessa anticipazione, di cui all'art. 7, comma 9, dell'Accordo, è stata traslata dall'ambito delle missioni vere e proprie alla partecipazione alla competizione in esame, e si profila come eventuale, in correlazione all'ipotesi della maggior convenienza per l'Amministrazione.

Vieppiù, l'Amministrazione, con il gravato provvedimento, non ha neanche negato l'operatività delle richiamate previsioni dell'Accordo, ma più semplicemente, ha opposto alla richiesta del ricorrente la momentanea sussistenza di un elemento impeditivo di carattere oggettivo, costituito dalla carenza della necessaria disponibilità finanziaria sul competente capitolo di bilancio.

Il rilievo di cui sopra, di carattere evidentemente decisivo ai fini dell'approdo della determinazione, permette indi di concludere per l'assenza di antinomie tra il diniego e l'Accordo, che ha trovato applicazione al concorso in esame nei sensi e nei limiti fattuali e normativi di cui sopra.

Né può concordarsi con l'interessato quando afferma che la circostanza dell'indisponibilità delle somme può essere fatta dipendere da una negligente condotta dell'Amministrazione, che, in tesi, non si sarebbe organizzata al fine di conferire reale attuazione alle disposizioni dell'Accordo, con conseguente violazione delle altre disposizioni normative e dei principi menzionati in ricorso.

Invero, nell'illustrato contesto provvedimentale, e nell'implausibilità dell'affermazione del ricorrente di aver avuto contezza della sua partecipazione alla procedura e della conseguente spettanza del trattamento di missione solo in via informale e in data 11 marzo 2009, tenuto conto degli elementi posti a conoscenza dei candidati con la circolare del 2 febbraio 2009 e dell'art. 3 del bando, secondo cui dovevano considerarsi ammessi al concorso tutti i candidati non esclusi, non è imputabile a carenze organizzative dell'Amministrazione di carattere viziante la mancanza di fondi di bilancio che ha motivato il gravato diniego.

Ciò in quanto il ricorrente ha presentato istanza volta all'ottenimento dell'anticipo del trattamento di missione solo il 12 marzo 2009, ovvero il giorno precedente quello fissato per la sua prova.

Il ricorrente risulta indi aver subito l'evenienza, che non può considerarsi eccezionale per i capitoli di spesa della pubblica amministrazione, specie se di piccole dimensioni, come può ritenersi quella che ha operato nella fattispecie, della momentanea carenza di fondi.

Né può ritenersi che la denunziata carenza organizzativa emerga dalla nota n. 12310 del Provveditorato regionale per l'Abbruzzo e il Molise, che ha richiesto solo l'11 marzo 2009 alle Direzioni sottoposte di comunicare "il fabbisogno presunto per le spese da sostenere per il personale che parteciperà al concorso di cui in oggetto".

Tale nota, infatti, non si riferisce alla corresponsione dell'acconto di cui trattasi, ma, in generale, al rimborso delle spese di missione nei confronti dei partecipanti alla procedura, di talchè la stessa si profila tempestiva, tenuto conto che il concorso, a tale data, non era ancora iniziato, e che, pertanto, non difettava lo spazio temporale per individuare i relativi beneficiari, in forza della futura ed effettiva partecipazione al concorso in esame.

3. Anche la domanda di risarcimento del danno per perdita di chanches e la connessa domanda declaratoria dell'obbligo dell'Amministrazione di provvedere alla richiesta anticipazione non possono trovare accoglimento, sia a cagione dell'appena rilevata legittimità del provvedimento di diniego sia per palese carenza del fatto costitutivo del diritto al richiesto risarcimento.

E, infatti, nello stabilire, in linea generale, che l'Amministrazione concede, a richiesta del dipendente, l'anticipo delle spese di missione, l'invocata disposizione dell'Accordo, intervenendo sul meccanismo ripristinatorio del rimborso, per sua natura successivo all'assunzione dei relativi oneri, presenta un carattere indubbiamente agevolativo per i dipendenti dell'Amministrazione, ma non configura in alcun modo, alla luce del suo chiaro tenore letterale, una conditio sine qua non per l'effettuazione della missione.

Oltretutto, nella specie la favorevole previsione è stata traslata, come visto, dalla partecipazione del dipendente ad attività di istituto, per la quale è specificamente prevista, al diverso ambito costituito dalla partecipazione a una procedura concorsuale interna.

Di talchè il danno risarcibile ipotizzabile alla luce della disposizione, come operante nella procedura concorsuale in parola, nella eventuale concorrenza degli altri elementi previsti dalla legge - che, nella fattispecie, secondo quanto sopra, non sono ravvisabili - è, al più, quello derivante dai maggiori oneri affrontati dal dipendente per la partecipazione alla procedura stessa.

E, nel caso in esame, tali maggiori oneri non solo non sono stati richiesti, ma neppure sostenuti, atteso che il ricorrente non ha partecipato alle prove concorsuali.

4. Alle rassegnate conclusioni consegue il rigetto del gravame.

Il Collegio ravvisa nondimeno, stante la particolarità della vicenda contenziosa, disporre l'integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater)

definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell'8 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente FF

Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

Fabio Mattei, Consigliere