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Home Page> Articolo> Pubblicato il: 26/07/2016  -  stampato il 11/12/2016


Le ulteriori limitazioni dei diritti dei detenuti: artt.14 bis e 41 bis

La normativa penitenziaria fronteggia le esigenze di sicurezza e come, tali esigenze, vadano temperate al fine di evitare un’eccessiva compressione dei diritti delle persone recluse, esaminando tuttavia, la situazione dei detenuti “comuni”. Vi sono però, altre situazioni che la normativa prende in esame, definite come “straordinarie”, che legittimano ulteriori restrizioni della libertà, e che sfociano nella sospensione delle ordinarie regole di trattamento.

Ottimizzare le esigenze di sicurezza nei confronti dei detenuti, sia da un punto di vista interno all’istituto, sia al fine di garantire la tutela dell’ordine pubblico all’esterno dello stesso, si colloca come ratio di quelle disposizioni che sanciscono la limitazione dei diritti dei detenuti, in particolar modo, degli artt. 14-bis e 41- bis, comma 1 e 2 Ord. Pen. disposizioni introdotte con la Legge Gozzini, di cui la prima citata ha introdotto un regime di sorveglianza particolare, che prevede la restrizione dell’esercizio dei diritti e delle regole del trattamento nei confronti dei detenuti che abbiano tenuto comportamenti compromettenti la sicurezza o l’ordine degli istituti, che abbiano commesso atti di violenza nei confronti di altri reclusi o che si avvalgono dello stato di soggezione degli altri detenuti nei loro confronti.

La misura si connette, dunque, principalmente all’accertamento di una pericolosità infracarceraria, anche se può essere disposta in base a comportamenti penitenziari precedenti o ad altri comportamenti tenuti dal detenuto nello stato di libertà. Misura disposta dall’amministrazione penitenziaria con provvedimento motivato, per una durata di sei mesi, prorogabile più volte. La restrizione di cui parla la disposizione deve essere strettamente connessa al mantenimento della sicurezza e dell’ordine, non potendo coinvolgere le esigenze ritenute prioritarie e individuate dall’art.14- quater, 4 comma, Ord. Pen., quali ad esempio i colloqui con i parenti, la ricezione di generi alimentari, nonché disposizioni riguardanti l’igiene, la salute, il culto, ecc. L’art. 14-ter, consente di proporre reclamo al tribunale di sorveglianza avverso il provvedimento con il quale si dispone la restrizione.

La seconda delle misure introdotte dalla legge di riforma del 1986, è contenuta nell’art. 41-bis, comma 1, con il quale si prevede la possibilità di sospendere le ordinarie regole del trattamento per situazione di eccezionale gravità interne al carcere, quali, ad esempio, le rivolte. La pericolosità cui si riferisce l’articolo, non è individuale, bensì fa riferimento a situazioni generiche di turbativa della sicurezza interna al carcere che consentono al Ministro della Giustizia di disporre una generale sospensione delle regole di trattamento; anche avverso tale provvedimento, è concesso il reclamo. Tuttavia, quest’articolo non termina così; vi è un secondo comma, introdotto dal D.lg. n. 306 del 1992, convertito in legge n. 356 del 1992, che estende, nei confronti dei detenuti per reati di criminalità organizzata e per altri delitti di particolare gravità (indicati nell’art. 4-bis Ord. Pen.), la sospensione del trattamento per situazioni di pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza pubblica anche all’esterno del carcere. Il provvedimento restrittivo è adottato dal Ministero della Giustizia, anche su richiesta del Ministero dell’Interno, ed è soggetto anch’esso al reclamo.

La misura ora descritta, presenta molteplici peculiarità, non solo per la sua idoneità a incidere su situazioni di pericolo anche all’esterno, coinvolgendo dunque, l’ordine pubblico generale, bensì, per la possibilità d’iniziativa concessa al Ministro dell’Interno e sconosciuta in tutte le altre misure. Inoltre, a differenza di altre misure, non si specificano i motivi per i quali il provvedimento può essere adottato, limitandosi a una formulazione generica di “gravi motivi di ordine pubblico e sicurezza pubblica”. L’amministrazione penitenziaria però, ha individuato nella prassi applicativa i gravi motivi di ordine pubblico e sicurezza pubblica, nei seguenti fenomeni di pericolosità esterna al carcere: “l’azione diffusa e aggressiva della criminalità organizzata; la recrudescenza di sequestri di persona a scopo di estorsione, gli ingenti traffici di stupefacenti e altri gravi reati; la necessità di non allentare la pressione sulla mafia e organizzazioni similari per evitare azioni di rilancio criminale; la necessità di impedire che i capi delle organizzazioni continuino a svolgere tale ruolo direzionale all’interno del carcere”.

E’ opportuno fin da ora precisare che, la sospensione del trattamento in tal caso, non può riguardare le misure cd. extramurarie, cioè le misure alternative alla detenzione, l’assegnazione al lavoro esterno, i permessi e le licenze. I decreti sospensivi riguardano generalmente: la corrispondenza telefonica, i colloqui (tranne un colloquio al mese di durata non superiore a un’ora, con familiari e conviventi), la permanenza all’aria aperta per oltre due ore al giorno. Un’indagine volta all’esame delle misure che sospendono le regole del trattamento, non può non riferirsi anche al contributo dato dalla giurisprudenza costituzionale in materia, che pur rigettando le questioni di legittimità dell’art. 41-bis comma 2, ha fornito un interpretazione in un certo senso evolutiva e senz’altro restrittiva della disciplina, contribuendo a delinearne i contorni sia in ordine alla possibilità di ricorre in via giurisdizionale avverso il relativo provvedimento sia con riferimento all’obbligo di motivazione e ai limiti interni nell’adozione dello stesso.

Con la sentenza n. 349 del 1993, la Corte costituzionale ha precisato, infatti, che l’amministrazione penitenziaria può adottare provvedimenti in ordine alle modalità d’esecuzione della detenzione che non eccedano il sacrificio della libertà personale già potenzialmente imposto al detenuto con la sentenza di condanna e che comunque rimangono soggetti ai limiti e alle garanzie previsti dalla Costituzione, in ordine al divieto di ogni violenza fisica e morale (art. 13, comma 4, Cost.) e di trattamenti contrari al senso d’umanità (art, 27, comma 3, Cost.), nonché quanto al diritto di difesa; inoltre, la Corte prosegue affermando che “è certamente da escludere che misure di natura sostanziale che incidono sulla quantità e qualità della pena, quali quelle che comportano un sia pur temporaneo distacco, totale o parziale, dal carcere (cd. misure extramurali), e che perciò stesso modificano il grado di privazione della libertà personale imposto al detenuto, possano essere adottate fuori della riserva di legge e della riserva di giurisdizione specificamente indicati dall’art. 13, comma 2 Cost.”. Da ciò deriva che, l’art. 41-bis comma 2 non sarebbe incostituzionale, poiché il potere conferito al Ministro viene considerato come limitato “alla sola sospensione di quelle medesime regole ed istituti che già nell’ordinamento penitenziario appartengono alla competenza penitenziaria e che si riferiscono al regime di detenzione in senso stretto”.

Con specifico riferimento alle garanzie giurisdizionali, la citata sentenza della Corte contiene un principio secondo il quale, costituisce principio generale dell’ordinamento l’esigenza di una motivazione dei provvedimenti ministeriali. Ma è con la sentenza n. 410 del 1993 che la Corte specifica che la procedura di cui all’art.14-ter sarebbe applicabile, oltre che alle controversie dinanzi al tribunale di sorveglianza ai fini del controllo dei provvedimenti che impongono il regime di sorveglianza particolare (a norma dell’art. 14-bis, Ord. Pen.), anche al controllo giurisdizionale dello stesso tribunale sui provvedimenti del Ministro della Giustizia che dispongono il regime detentivo di particolare rigore previsto dall’art.41- bis, comma 2 Ord. Pen.

A giudizio della Cassazione, infatti, il reclamo contemplato dall’art.14-ter, non ha carattere eccezionale in quanto, esso si fonda su un principio generale di tutela dei diritti di libertà. Ma la Corte costituzionale prosegue affermando che “non si possono disporre misure che per il loro contenuto non siano riconducibili alla concreta esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza, o siano palesemente inidonee o incongrue rispetto alle esigenze di ordine e di sicurezza che motivano il provvedimento; le misure in questione non risponderebbero più al fine per il quale la legge consente che siano adottate, ma acquisterebbero un significato diverso, divenendo ingiustificate deroghe all’ordinario regime carcerario, con una portata puramente afflittiva non riconducibile alla funzione attribuita dalla legge al provvedimento ministeriale”. Spetterà alla magistratura verificare in concreto il rispetto dei limiti suddetti, potendosi tradurre nella disapplicazione totale o parziale del provvedimento ministeriale. Bisogna difatti, tener presente, che il tribunale di sorveglianza, in quanto giudice dei diritti, non esercita una giurisdizione di impugnazione dell’atto, ma semplicemente si pronuncia sui diritti e sul trattamento del detenuto, alla stregua delle norme legislative e regolamentari applicabili, sicché “eventuali misure illegittime, lesive dei diritti dei detenuti, dovranno […] essere a questi fini disattese, secondo la regola generale per cui il giudice dei diritti applica i regolamenti e gli atti dell’amministrazione solo in quanto lesivi”.

In conclusione, l’applicazione del regime differenziato ex art. 41-bis, comma 2, non può comportare la soppressione o la sospensione delle attività di osservazione e di trattamento individualizzato previste dall’art. 13 dell’ordinamento penitenziario, né la preclusione alla partecipazione del detenuto ad attività culturali, ricreative o di altro genere, volte a realizzare la personalità, previste dall’art. 27 dello stesso ordinamento, le quali semmai dovranno essere organizzate, per i detenuti soggetti a tale regime, con modalità idonee ad impedire quei contatti e quei collegamenti i cui rischi il provvedimento ministeriale tende ad evitare.

Si può in conclusione rilevare come la Corte costituzionale, sia pure attraverso sentenze interpretative di rigetto, abbia finito con il riscrivere l’art. 41-bis, conferendogli un’interpretazione conforme alla Costituzione. L’applicazione di un regime differenziato, ben potrà sopportare il peso della compressione di alcuni diritti, si pensi alla rimozione del carattere della segretezza della corrispondenza, ma non al punto da travalicare il limite del completo sacrificio delle singole situazioni giuridiche del detenuto, quali ad esempio, il diritto al rispetto della dignità ed integrità personale o sul diritto alla salute.