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Il sovraffollamento delle carceri italiane


Polizia Penitenziaria - Il sovraffollamento delle carceri italiane

Notizia del 20/03/2012

in Attualita

(Letto 101 volte)

Scritto da: Mariano Salvatore

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La II Camera della Corte europea dei diritti umani (CtEDU), con la sentenza nel caso Torreggiani e altri c. Italia (ricorsi nn. 4357/09, 46882/09, 55400/09; 57875/09, 61535/09, 35315/10, 37818/10), adottata  l’8 gennaio 2013, ha condannato  lo Stato italiano per la violazione dell’art. 3 della Convenzione europea dei diritti umani (CEDU). Il giudice italiano, Guido Raimondi, ha sostenuto la decisione, approvata all’unanimità. La vicenda ha avuto come protagonisti sette individui ristretti per diversi mesi nei penitenziari di Busto Arsizio e Piacenza, all’interno di camere detentive con meno di 4 metri quadrati pro capite a disposizione e che per ciò hanno lamentato di aver subito trattamenti inumani e degradanti. L’elemento considerevole, tuttavia, è la qualificazione di “sentenza pilota” che la Corte ha inteso dare alla propria decisione. Ciò significa che la sentenza “Torregiani” avrà applicazione futura a tutti i casi analoghi ancora pendenti davanti alla Corte, sebbene non notificati alle parti, nonché a quelli che le saranno sottoposti nei prossimi tempi che riguarderanno lo Stato italiano. Tale qualificazione giuridica rappresenta un fondamentale elemento di distinzione tra questa sentenza e quella del 2009 sul caso Sulejmanovic (ric. N. 22635/03) che rappresenta il precedente diretto. Con tale sentenza, infatti, la Corte aveva accertato la violazione, avendo il Sulejmanovic soggiornato per oltre due mesi in una cella di poco superiore ai 16 metri quadri unitamente ad altri cinque detenuti, e ciò costituiva trattamento contrario all’articolo 3 CEDU. Tuttavia mentre il caso Sulejmanovic era riferito ad un periodo storico in cui le carceri italiane non pativano fenomeni di sovraffollamento, quindi frutto di scelte gestionali, per il caso TORREGIANI lo Stato italiano, afflitto dal sovraffollamento delle carceri, non sembra essere in grado di operare scelte su tali questione se non quella di intraprendere riforme strutturali del sistema. E lo stesso governo italiano, infatti, ad ammettere lo stato di sovraffollamento delle proprie carceri, anche se, a suo dire, non in misura preoccupante, (a Busto Arsizio, nel 2011, c’erano 439 detenuti per 297 posti previsti, a Piacenza 412 su una capacità massima di 346).

Tornando alla sentenza Torregiani, essa ha riguardato i ricorsi depositati tra il 2009 e il 2010 da sette detenuti, tre italiani e quattro extracomunitari, che lamentavano di aver subito trattamenti inumani e degradanti per essere stati ubicati in camere di nove metri quadrati da condividere in tre persone (circa tre metri quadrati a testa) per periodi compresi tra i 14 e i 54 mesi tra il 2006 e il 2011. Le doglianze riguardavano anche una scarsa illuminazione delle celle ed alcune limitazioni inerenti la fruizione delle docce. Quando la Corte a valutato le istanze dei ricorrenti, pur essendo essi ormai liberi, non hanno perso lo status di “vittime” della presunta violazione dell’articolo 3 CEDU.

La difesa del governo italiano, pur non contestando i dati forniti dai sette ricorrenti, si è limitata a sostenere che le camere detentive “incriminate” sono di 11 metri quadri e non di nove. Ha inoltre concentrato le proprie attenzioni difensive sull’inammissibilità del ricorso per mancato esaurimento dei ricorsi interni. L’articolo 35 della legge penitenziaria n. 354/75 prevede, infatti, la possibilità per i detenuti di proporre reclami al giudice di sorveglianza competente per territorio (oltre che alle Autorità dell’amministrazione penitenziaria) in relazione a violazioni della medesima legge penitenziaria e concernenti le condizioni di detenzione e di trattamento. Il giudice decide con ordinanza, la quale può disporre misure d’urgenza a cui l’amministrazione penitenziaria deve uniformarsi. Ed invero uno dei sette detenuti aveva anche intrapreso tale strumento di tutela ottenendo finanche l’ordinanza a lui favorevole omettendo, tuttavia, di chiederne espressamente l’esecuzione alla direzione del carcere. Gli altri sei avevano del tutto trascurato tale procedura ed, a parere, i ricorsi dovevano ritenersi tutti inammissibili.

La Corte, pur riconoscendo l’accessibilità a strumenti di ricorso, disponibili nell’ordinamento italiano per tutti i detenuti che intendono lamentare carenze nel trattamento, nega la loro effettiva applicabilità nella pratica. In sintesi la Corte sostiene che proprio il fenomeno del sovraffollamento carcerario non consente alle autorità penitenziaria di dare esecuzione ad alcuna decisione favorevole ai detenuti per mancanza di spazio. A conferma di ciò la Corte evidenzia che l’unico ricorrente ad aver esperito questi ricorsi è stato collocato in diversa ubicazione non prima di sei mesi dalla data dell’ordinanza che accoglieva il suo ricorso.

Dal 2010, in effetti, il governo italiano ha decretato l’esistenza di uno stato d’emergenze per quanto riguarda la situazione delle carceri. In conseguenza di ciò, esso ha adottato misure d’urgenza volte alla costruzione di nuovi penitenziari (cd. "piano carceri") e a favorire  l’esecuzione delle condanne o porzioni di condanna inferiori a dodici mesi all’esterno degli istituti penitenziari (la misura per vale per un periodo limitato -non oltre la fine del 2013- e non riguarda le condanne per reati di particolare gravità).

La CtEDU osserva inoltre che i ricorsi previsti dalla legge italiana davanti al giudice di sorveglianza non permettono al ricorrente di ottenere alcuna forma di riparazione del danno esistenziale patito in ragione della permanenza in celle sovraffollate. Una apertura giurisprudenziale in tal senso (ordinanza del giudice di sorveglianza di Lecce n. 17 del 9 giugno 2011) è rimasta isolata.

Sgombrato il campo dall’eccezione di inammissibilità, la CtEDU, applicando la propria consolidata giurisprudenza in materia di trattamento inumano o degradante a danno di detenuti, assistita anche dagli standard in materia elaborati dal Comitato per le prevenzione della tortura (CPT) del Consiglio d’Europa, conclude che i ricorrenti sono stati oggetto di una violazione, da parte dell’Italia, dell’art. 3 CEDU. In particolare, la prassi del CPT individua in quattro metri quadri la misura accettabile di spazio libero a disposizione di un singolo detenuto. Al mancato rispetto di tale standard va aggiunta la situazione di sovraffollamento, che non consentiva alternative a tale situazione, nonché la presenza di altri significativi disagi quanto all’accesso all’acqua calda per l’igiene personale e ad un’illuminazione sufficiente. Pur riconoscendo che nulla lascia pensare che vi fosse da parte delle autorità italiane la volontà di umiliare o mortificare i ricorrenti, la Corte conclude che questi ultimi hanno subito un trattamento che eccedeva il livello inevitabile di sofferenza connesso alla detenzione penale e riscontra quindi una violazione dell’art. 3.

Come detto sopra, la CtEDU non si è limitata a decidere nel caso singolo, ma qualifica la giurisprudenza Torreggiani quale “sentenza pilota”. La procedura delle sentenze pilota, fondata sull’art. 46 CEDU, comma 1, è attualmente disciplinata dall’art. 61 del Regolamento della CtEDU, introdotto il 21 febbraio 2011. Si tratta di una procedura affermatasi nella prassi della CtEDU a partire dal noto caso Broniowski c. Polonia (Grand Chamber, ric. n. 31443/96, ECHR 2004-V). Essa può essere attivata d’ufficio o su richiesta del ricorrente quando il caso particolare evidenzia l’esistenza di un problema sistematico derivante da una prassi statale incompatibile con la CEDU suscettibile di interessare un vasto numero di persone. In Torreggiani i giudici osservano che sono oramai svariate centinaia i ricorsi simili a quello in esame pendenti presso la CtEDU, a riprova dell’esistenza in Italia di un problema strutturale o sistemico di sovraffollamento delle carceri. La gravità del problema è testimoniata dal fatto che, dopo la decretazione dello stato d’urgenza avvenuta nel 2010, il tasso di sovraffollamento delle carceri italiane (rapporto tra capienza massima delle strutture e presenza effettiva) è passato dal 151% al 148%, con un calo quindi assolutamente insufficiente. Si deve ricordare inoltre che circa il 40% della popolazione carceraria italiana è costituita da detenuti in attesa di giudizio.

Affermata l’esistenza di un problema strutturale, la procedura delle sentenze pilota consente alla Corte di indicare le misure generali che lo Stato dovrebbe adottare per contrastare tale situazione incompatibile con la CEDU. In Torreggiani, la CtEDU incoraggia l’Italia ad agire per ridurre il numero dei detenuti prevedendo, in particolare, l’applicazione di misure punitive non privative della libertà personale in alternativa a quelle che prevedono il carcere e riducendo al minimo il ricorso alla custodia cautelare in carcere (§ 94). In questo senso sono richiamate anche le Raccomandazioni del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (Rec(99)22 e Rec(2006)13), che invitano gli Stati a riorientare la loro politica penale per ridurre il ricorso a pene detentive e ad estendere i casi in cui queste possono essere sostituite da misure alternative al carcere. Inoltre la CtEDU ricorda che le procedure previste dalla legislazione italiana e che consentono ai detenuti di presentare dei reclami alle autorità amministrative o giudiziarie in caso di trattamenti che confliggono con l’art. 3 CEDU devono essere non solo accessibili ma anche effettive, ovvero condurre ad una rapida cessazione della violazione del diritto a non subire trattamenti inumani e, nel caso in cui la situazione fosse già cessata, ad ottenere una riparazione per la violazione subita.

Sempre in applicazione della procedura prevista per le sentenze pilota, la CtEDU decide di fissare in un anno il tempo entro il quale l’Italia dovrà provvedere ad adottare le misure raccomandate. In particolare, il dispositivo della sentenza chiede allo Stato di istituire un ricorso o un insieme di ricorsi interni effettivi tali da garantire forme di riparazione adeguate e sufficienti nei casi di sovraffollamento penitenziario che espongano l’individuo a trattamenti inumani. Tali misure devono garantire il rispetto degli standard e dei principi che guidano la giurisprudenza della CtEDU (compresi quindi gli standard elaborati e raccomandati dal CPT). Nel frattempo, le centinaia di ricorsi già presentati e non ancora comunicati al governo italiano per le sue considerazioni (ovvero quelli che sono ancora all’inizio dell’iter procedurale) e che sollevano il problema del sovraffollamento delle carceri rimangono “congelati”. L’auspicio infatti è che l’interesse degli individui alla prosecuzione del ricorso venga meno nel corso del 2013 in ragione delle riforme strutturali che lo Stato avrà intrapreso. Questo naturalmente non impedisce alla CtEDU di trattare ugualmente determinati casi di sovraffollamento quando ricorrano esigenze di giustizia o quando la situazione richieda un’azione urgente. Trattandosi infatti di un articolo che tutela un diritto particolarmente importante e protetto in modo assoluto dalla CEDU, l’eventualità che il “congelamento” operi in modo indiscriminato per tutti i casi di presunta violazione dell'art. 3 CEDU è decisamente da respingere. Inoltre, casi in materia di sovraffollamento carcerario e che però presentano anche altri profili di violazione dell’art. 3 (trattamento inumano dovuto anche a fattori quali carenza di cure mediche, maltrattamenti specifici, ecc.) non rientrano tra quelli a cui si estende il “congelamento”.

Gli interventi risolutori futuri che lo Stato italiano sta introducendo e le ulteriori possibili azioni, a breve e lungo termine, necessarie alla soluzione degli obblighi per la normalizzazione del settore penitenziario.

Il caso Torreggiani esprime una linea intransigente da parte delle CtEDU nei confronti dell’Italia sul problema del sovraffollamento delle carceri e, più in generale, della condizione penitenziaria.

Su tale scelta della Corte ha pesato probabilmente  la mancanza di misure incisive adottate dal nostro paese per rendere più effettiva la procedura di reclamo esperibile dai detenuti, nonostante la condanna subita dallo Stato nel caso Sulejmanovic. Probabilmente ha inciso anche la constatazione che le misure adottate dopo il 2010 non sono state riforme strutturali del sistema penitenziario e penale, ma sono state intese come essenzialmente emergenziali e quindi inidonee ad operare efficacemente e in modo duraturo nella direzione suggerita dal Consiglio d’Europa di un progressivo contenimento del ricorso alla sanzione detentiva.

Lo Stato italiano pur essendo sensibile al problema, proprio in questi giorni, infatti, l’Italia ed altri 7 Stati dell’Unione Europea hanno dato vita ad un Osservatorio Europeo sulle condizioni di detenzione, non sembra essere in grado di programmare riforme strutturali per porre definitivamente fine alla problematica.

L’indulto promulgato nel 2007 doveva rappresentare una misura per svuotare i penitenziari e consentire, successivamente, di programmare riforme strutturali per debellare definitivamente il fenomeno.

Il governo Berlusconi, sulla base di esperienze positive di Gran Bretagna, Stati Uniti e Olanda, aveva indirizzato risorse per la costruzioni di carceri galleggianti, ovvero la costruzione di piattaforme galleggianti con un ciclo vitale di circa 100 anni, bassi costi di realizzazione e tempi brevi di realizzo, le strutture esistenti nei citati paesi, offrono ampie garanzie di sicurezza, modiche risorse di personale per la gestione e importanti possibilità nel trattamento dei detenuti per il reinserimento sociale.

Allo stato il progetto, forse per mancanza di coraggio in una scelta non da tutti condivisa, non è decollato e si è passati al cc..dd. piano carceri, approvato il 29 giugno 2010, che prevede la realizzazione di altre 11 strutture penitenziarie, oltre quelle esistenti, con un incremento di 9150 posti detentivi.

Tuttavia, l’incremento di posti letto, a parere, non è sufficiente alla soluzione definitiva del problema sovraffollamento, anche in considerazione che molti penitenziari italiani sono ospitati da strutture vetuste (esempio Napoli Poggioreale, Roma Regina Coeli, Milano San Vittore), prive degli standard più bassi di vivibilità previsti dalle norme italiane (D.P.R. 30 giugno 2000 n. 230) e non adeguabili alle esigenze di “confort” detentivo minimo richiesto, il soggiorno in tali strutture, risolto il problema del sovraffollamento, darebbe vita ad ulteriori contenziosi in cui l’Italia si troverebbe a soccombere per la medesima violazione delle norme sui trattamenti inumani e degradanti.

Orbene, la costruzione di penitenziari, cui dovrebbe necessariamente seguire l’assunzione di nuovo personale, non sembra rappresentare l’unico rimedio possibile.

La riforma del codice penale, ed in particolare la depenalizzazione di numerosi reati che non costituiscono più un considerevole allarme sociale consentirebbe una ulteriore importante condizione per ridurre notevolmente il numero dei soggetti detenuti.

Una strutturale e radicale riforma del codice di procedura penale, più aderente ai modelli accusatori di common law, consentirebbe una maggiore rapidità nella definizione dei processi penali ed il conseguente minor ricorso a misure cautelari personali detentive, anche in considerazione che la popolazione detenuta italiana e costituita per il 41% circa, da soggetti non ancora definitivamente condannati, percentuale di gran lunga superiore a quella degli altri paesi europei che si attestano al 18% nei casi più gravi di spagna e portogallo riducendo l’aliquota al 12% in Francia ed al 6% in Gran Bretagna la presenza di detenuti in attesa della definitiva condanna[1].

L’ulteriore potenziamento, in parte già consolidato, degli strumenti di diritto internazionale che consentono l’espiazione della pena nei paesi di origine, abbatterebbe ulteriormente la densità detentiva delle nostre prigioni, considerato che il 37% dei detenuti in Italia sono soggetti stranieri[2].

La riforma del codice penitenziario ed il massiccio impiego di pene alternative al carcere, oltre a diminuire l’utenza dei penitenziari italiani, a parere, consentirebbe maggiori possibilità di reinserimento sociale, se supportate da adeguate misure in tal senso, ed eliminerebbe le nocive influenze legate ai rapporti di fratellanza che inevitabilmente in carcere si consolidano anche tra soggetti potenzialmente di agevole recupero sociale e delinquenti professionali o abituali.

A tal proposito una revisione strutturale dell’amministrazione penitenziaria e l’ingresso totale dell’imprenditoria privata nei processi di gestione delle case di reclusione (istituti penitenziari che ospitano detenuti in espiazione di pena), potrebbe rappresentare una scelta più performante dal punto di vista del trattamento risocializzante, arginando parzialmente l’elevato turn over, maggiormente redditizia per l’imprenditoria privata e assolutamente redditizia per l’amministrazione penitenziaria che ridurrebbe drasticamente i costi di gestione del penitenziario (utenze, vitto ai detenuti, mantenimento delle strutture, costi per il personale delle diverse aree). La sola sicurezza delle strutture, non delegabile al privato, sarebbe a carico dello Stato mediante l’impiego di piccoli reparti di personale della Polizia Penitenziaria per il mantenimento della sola sicurezza e la garanzia dell’effettiva esecuzione dei provvedimenti limitativi della libertà personale. Anche i servizi sanitari potrebbero essere, come già avviene, lasciati al personale medico e paramedico del servizio sanitario nazionale, tale scelta non costituirebbe, comunque, un costo passivo extra per l’erario.

Una riforma in tal senso produrrebbe anche il ridimensionamento degli organici del Corpo di Polizia Penitenziaria ed un consistente impiego, dello stesso, nei servizi di controllo delle attività territoriali svolte dai soggetti ammessi a misure di detenzione esterne al carcere, che, come precedentemente accennato, dovrebbero essere riviste e fortemente utilizzate.

Anche in questo settore si registra la mancanza di omogeneizzazione tra la normativa dello Stato italiano e quelle degli altri paesi europei aderenti all’Unione, pur rappresentando infatti, le misure alternativa alla detenzione, un aspetto chiave delle politiche penali di ogni paese e, secondo il Consiglio d’Europa, la migliore soluzione contro il sovraffollamento, da preferirsi alla costruzione di nuove carceri, l’Italia registra il minor ricorso a tali strumenti con un tasso di circa il 33% di ammessi a misure alternative ogni 100.000 abitanti, a differenza di Spagna 307%, Francia 265%, e Gran Bretagna 260%[3].

  Va detto in proposito che in Italia si è intrapresa tale strada, ma con poca incisività, il dato suindicato, infatti, è stato registrato nel 2012 con una impennata rispetto al rilievo del 2008 attestato sull’8,4%[4]. Lodevole l’iniziativa concernente l’introduzione, da diversi anni, di un sistema di controllo delle persone detenute all’esterno dei penitenziari. Il cosiddetto “braccialetto elettronico”, la cui sperimentazione, non ancora ultimata però, nonostante l’enorme lasso di tempo dalla sua introduzione, appare, a parere, utilissimo se gestito da una vera e propria forza di polizia dell’esecuzione penale come potrebbe divenire la Polizia Penitenziaria, lo strumento potrebbe dare frutti ben oltre le aspettative sperate, tuttavia allo stato attuale, una inidonea gestione, si ribadisce ancora in via sperimentale, ha contribuito unicamente a rappresentare un ulteriore perdita di risorse economiche per l’amministrazione pubblica.

 

 

 

[1] Dati rilevati dall’European Prison Observatory

[2] Vedi nota 1

[3] Vedi nota 1

[4] Vedi nota 1


Scritto da: Mariano Salvatore
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