Novembre 2016
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Poliziotti penitenziari distaccati al Nucleo Traduzioni e Piantonamenti di Bellizzi Irpino vincono ricorso al TAR contro disposizione di rientro in sede


Polizia Penitenziaria - Poliziotti penitenziari distaccati al Nucleo Traduzioni e Piantonamenti di Bellizzi Irpino vincono ricorso al TAR contro disposizione di rientro in sede

Notizia del 25/05/2016

in Ricorsi Contenziosi Sentenze TAR CASSAZIONE

(Letto 1497 volte)

Scritto da: Redazione

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso, numero di registro generale 1148 del 2014, proposto da:

U.C. ed altri., rappresentati e difesi dagli Avv. Alberto De Simone e Aniello Abate, con domicilio eletto, in Salerno, Largo San Tommaso d'Aquino, 3, presso la Segreteria del T. A. R. Salerno;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliato per legge in Salerno, al Corso Vittorio Emanuele, 58;

Provveditorato Regionale dell'Amministrazione Penitenziaria  della Regione Campania e Casa Circondaliare - Casa di Reclusione di Avellino/Bellizzi Irpino, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituti in giudizio;

nei confronti di

C.B. e A.G., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- 1) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Russo Giuseppe, recante la data del 4/03/2014 e ricevuto il giorno 5/03/2014 o successivamente;

- 2) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo C.U., recante la data del 21/03/2014 e ricevuto il giorno 3/04//2014 o successivamente;

- 3) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Aurigemma Carmine, recante la data del 4/03/2014 e ricevuto il giorno 10/03/2014 o successivamente;

- 4) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Cardaropoli Alfonso, recante la data del 21/03/2014 e ricevuto in data 8/04/2014 o successivamente;

- 5) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Maglio Ernesto, recante la data del 7/03/2014 e ricevuto il giorno 8/03/2014 o successivamente;

- 6) del provvedimento emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Fusco Michele, recante la data del 4/03/2014 e ricevuto il giorno 8/03/2014 o successivamente;

- 7) del provvedimento, emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Niro Mario, recante la data del 4/03/2014 e ricevuto il giorno 6/03/2014 o successivamente;

- 8) del provvedimento, emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria , con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, dell'assistente Capo Tommasone Giovanni, recante la data del 4/03/2014 e ricevuto il giorno 6/03/2014 o successivamente;

- 9) del provvedimento, emesso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto Mobilità Nuclei Operativi Regionali personale appartenente al Corpo di Polizia  Penitenziaria  con il quale, premessa, tra l'altro, la graduatoria definitiva di entrata ed uscita dai Nuclei Operativi T. P. e l'assolvimento dell'onere di informazione ex art. 25 D.P.R. N. 164 del 2002 - che pure si nega - è stata disposta la revoca del provvedimento di distacco dalla dotazione organica di personale del Corpo di Polizia  Penitenziaria , assegnato al Nucleo Operativo Provinciale Traduzioni e Piantonamenti di Avellino, del Sovraintendente Capo D'Argenio Carminantonio, recante la data del 7/03/2014 e ricevuto il giorno 15/03/2014 o successivamente;

- 10) del provvedimento, reso dal Provveditorato Regionale dell'Amministrazione  Penitenziaria  della Regione Campania, avente ad oggetto: ricorso avverso la mobilità Nucleo Operativo di Avellino, emesso in data 18/03/2014 e comunicato il 22/03/2014 o successivamente;

- 11) dei presupposti e collegati procedimenti di formazione delle graduatorie, in entrata e in uscita, dal Nucleo Operativo T. P. di Avellino, mai notificati né conosciuti, se non nei titoli;

- 12) degli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2016, il dott. Paolo Severini;

Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo

Nel ricorso in epigrafe veniva dedotto quanto segue:

- 1) "I ricorrenti sono tutti dipendenti del Corpo della Polizia  Penitenziaria  in servizio presso la struttura della Casa Circondariale - Casa di Reclusione di Avellino ed in particolare assegnati, da svariati anni, al Nucleo Operativo Traduzioni e Piantonamenti;

- 2) dall'insediamento fino all'attualità gli stessi sono stati progressivamente formati e preparati all'espletamento di servizi e mansioni particolarmente delicati necessari e richiesti per le esigenze del Nucleo, frequentando con profitto corsi di specializzazione e formazione professionale;

- 3) per l'effetto, i deducenti hanno acquisito e mantenuto il livello di professionalità e capacità specifiche indispensabili ed indefettibili per garantire e mantenere la funzionalità ed efficienza del Nucleo, adempiendo con diligenza e abnegazione ai compiti e funzioni propri dello stesso, senza soluzione di continuità e con profitto e soddisfazione sia personale, sia della struttura di assegnazione;

- 4) ciò nonostante, in virtù dei provvedimenti oggetto di gravame i ricorrenti sono stati collocati in uscita dal Nucleo e sostituiti da personale non adeguatamente e/o sufficientemente formato ed istruito per le incombenze ed attività dello stesso, che deve per legge garantire determinati e minimi standard di professionalità, preparazione e capacità operative in tutti i suoi componenti;

- 5) i ricorrenti, peraltro, in esecuzione dei censurati provvedimenti sono stati chiamati a svolgere sempre all'interno della struttura di provenienza (Casa Circondariale di Avellino) servizi, attività e mansioni non equivalenti e che, comunque, non richiedono l'impiego e l'esercizio delle capacità e specializzazioni acquisite e messe in pratica quotidianamente dagli istanti fino all'uscita dal Nucleo;

- 6) avverso i provvedimenti che hanno disposto l'uscita dal Nucleo degli odierni ricorrenti ed avverso tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali alcuni di essi hanno proposto reclamo e/o ricorso amministrativo, che è stato ingiustamente disatteso, come da provvedimento del Provveditore Regionale della Regione Campania avente ad oggetto ricorso avverso la mobilità Nucleo Operativo di Avellino emesso in data 18/03/2014 e comunicato il 22/03/2014 o successivamente, che pure si impugna e contesta e di cui si chiede l'annullamento;

- 7) la procedura di mobilità interna che è, infine, culminata nell'adozione dei censurati provvedimenti è stata espletata in violazione di norme di legge e della disciplina legale e negoziale applicabile alla fattispecie, come da specifici e circostanziati motivi di gravame della esposizione in diritto;

- 8) Risulta, in particolare e tra l'altro, che la Pubblica Amministrazione resistente non ha ottemperato agli obblighi informativi di cui all'art. 25 D.P.R. n. 164 del 2002;

- 9) inoltre, la graduatoria in entrata - tuttora assolutamente ignota nei contenuti e modalità di selezione - è stata formata senza tener conto dei curricula, delle capacità ed attitudini dei presunti vincitori, che risultano essere privi delle conoscenze, qualifiche e specializzazioni indispensabili per l'espletamento del servizio sul Nucleo, in relazione alla necessità di controllare e fronteggiare tutte le probabili evenienza e particolarità dei casi concreti;

- 10) risultano, altresì, violati i principi e criteri di selezione per il Nucleo, di cui all'accordo relativo ai criteri di mobilità da e per il Nucleo medesimo, del 29/07/2010;

- 11) peraltro, la graduatoria in uscita - che i ricorrenti non hanno avuto modo di conoscere ed impugnare per violazione di legge - è stata formata in spregio dei criteri di uscita dal Nucleo, e, particolarmente ma non solo, del criterio della volontarietà, che non è stato attivato né regolarmente osservato;

- 12) i ricorrenti sono stati collocati fuori dal Nucleo, anche se gli stessi hanno sempre garantito e avrebbero continuato a garantire piena e incondizionata operatività, senza limitazioni e con spiccata professionalità e capacità specifiche per le esigenze di servizio, nell'arco di tutti i turni della giornata lavorativa ed anche oltre;

- 13) all'inverso, sono rimasti sul Nucleo dipendenti, che usufruiscono dei benefici della L. n. 104 del 1992 e che sono esentati da particolari tipologie di servizi e attività, come turno notturno, trasporto aereo navale e quant'altro;

- 14) in ogni caso è errata l'applicazione del criterio dell'anzianità, perché sono rimasti in servizio sul Nucleo dipendenti, con una maggiore anzianità degli odierni ricorrenti; sono, altresì, fuoriusciti un numero di dipendenti, superiore al 20% del personale assegnato al Nucleo;

- 15) il personale subentrato non presenta lo stesso curriculum e specializzazione professionale dei deducenti, per cui anche sotto tale profilo il servizio sul Nucleo risulta inevitabilmente depotenziato e meno operativo;

- 16) i censurati provvedimenti sono stati sottoscritti per ricevuta dai ricorrenti ai quali è stata consegnata una semplice copia, mentre l'originale è rimasto in giacenza presso la Segreteria della Casa Circondariale di Avellino;

- 17) i deducenti, quindi, hanno presentato apposita istanza per il rilascio di copia conforme dei predetti provvedimenti, nonché copie conformi all'originale di tutti gli attestati di partecipazione a corsi di formazione, specializzazione e ogni altra attività e programma rilevante e qualificante ai fini del servizio e della progressione di carriera, intestati ai deleganti medesimi e rilasciati dall'Istituto Casa Circondariale di Avellino, ovvero in giacenza presso la predetta Struttura per gli usi consentiti dalla legge. Tale istanza si rimette in allegato al presente ricorso per i provvedimenti del caso, atteso che i deducenti sono tuttora in attesa di riscontro ed ottemperanza da parte degli uffici competenti;

- 18) infine, tra i personale fuoriuscito dal nucleo figurano dipendenti come l'Assistente Capo Russo Giuseppe e il Sovrintendente Capo D'Argenio Carminantonio, che rivestono il ruolo e la funzione di dirigenti sindacali, in mancanza del prescritto nulla osta delle Organizzazioni di appartenenza;

- 19) in conseguenza dei descritti eventi e, più in generale, del comportamento nell'occorso tenuto dalla parte datoriale, i deducenti hanno subito gravi pregiudizi di natura patrimoniale e non patrimoniale ed alcuni tra essi ricorrenti hanno dovuto assentarsi dal lavoro per causa di malattia, avendo somatizzato il disagio e le sofferenze, derivanti dall'esecuzione dei provvedimenti illegittimi, oggetto di gravame".

Tanto premesso in fatto, i ricorrenti articolavano le seguenti censure in diritto:

- I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 7 L. N. 241 DEL 1990 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAIOZNE OBBLIGHI DI INFORMATIVA DI CUI ALL'ART. 25 D.P.R. N. 164 DEL 2002 - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 52 COMMA 3 ART. 97 COST. - ECCESSO DI POTERE PER INOSSERVANZA DEL GIUSTO PROCEDIMENTO: "sussiste nel caso in esame la violazione dell'art. 7 L. n. 241 del 1990 a tenore del quale, tra l'altro, " (...) qualora da un provvedimento possa derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi diretti destinatari, l'amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia dell'inizio del procedimento"; in effetti la procedura di mobilità per cui è causa sarebbe stata attivata senza preavviso né comunicazione alcuna ai ricorrenti, che solo con la notifica dei censurati provvedimenti di fuoruscita dal Nucleo hanno saputo dell'esistenza - a livello di mera informazione di servizio e comunicazione minima essenziale - di provvedimenti endoprocedurali, come l'interpello Provinciale per l'accesso ai Nuclei operativi, asseritamente emanato il 21/05/2013, le graduatorie definitive di uscita ed accesso ai Nuclei Operativi T. P., nonché ogni altro atto presupposto connesso e consequenziale, che, pure, hanno costituito il fondamento e la ragione della esclusione dal Nucleo, successivamente notificata. Nello specifico, i predetti atti e subprocedimenti, espressamente richiamati nelle premesse dei provvedimenti di esclusione dal Nucleo in epigrafe, sono stati formati, istruiti e perfezionati alla totale insaputa dei deducenti, che pure hanno subito un gravissimo pregiudizio, essendo stati allontanati dal medesimo, proprio sulla scorta delle predette determinazioni, di cui è stata appresa solo l'esistenza e non il contenuto, né i criteri e processi di selezione e determinazione, con ogni conseguenza di legge, anche con riferimento al diritto d'impugnativa e censura non ancora esaurito; la citata disposizione, così come l'intera disciplina del procedimento amministrativo, di cui alla L. n. 241 del 1990 e succ. mod. ed int., è pacificamente applicabile anche alle pubbliche amministrazioni che agiscono in qualità di parte datoriale nei rapporti di pubblico impiego, come da concorde giurisprudenza; in subordine, senza rinuncia né riconoscimento alcuno, la Pubblica Amministrazione resistente aveva palesemente violato gli obblighi di informazione preventiva e successiva di cui al D.P.R. N. 164 DEL 2002 , per cui anche sotto tale profilo i provvedimenti oggetto di impugnazione devono essere annullati: invero, risulterebbe che nell'occorso le autorità competenti non avrebbero ottemperato all'obbligo di informazione di cui all'art. 25, comma 2, lettera b) del citato decreto, a tenore del quale: "L'informazione si articola in preventiva e successiva: L'informazione preventiva è fornita da ciascuna amministrazione, inviando con congruo anticipo alle rispettive organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo recepito dal presente decreto la documentazione necessaria, relativamente ai criteri generali ed alle conseguenti iniziative concernenti: a) l'articolazione dell'orario di lavoro obbligatorio giornaliero e settimanale e dei turni di servizio; b) la mobilità esterna del personale a domanda e la mobilità interna; c) la programmazione di turni di lavoro straordinario diretti a consentire ai responsabili degli uffici di fronteggiare, per periodi predeterminati, particolari esigenze di servizio; d) l'applicazione del riposo compensativo; e) la programmazione di turni di reperibilità; f) i provvedimenti di massima riguardanti l'organizzazione degli uffici e l'organizzazione del lavoro. Per le materie di cui al comma 2, lettere a), c), d), ed e), l'informazione è fornita a livello centrale e periferico; per le materie di cui alle lettere b) e f) del medesimo comma 2, l'informazione è fornita a livello di amministrazione centrale. L'informazione successiva si attua relativamente ai criteri generali concernenti: a) la qualità del servizio ed i rapporti con l'utenza, nonché le altre misure di massima volte a migliorare l'efficienza dei servizi: b) l'attuazione di programmi di formazione del personale; c) le misure in materia di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro, anche in relazione all'attuazione della L. n. 626 del 1994; d) l'attuazione della mobilità interna. Per le materie suddette, le amministrazioni della Polizia di Stato e del Corpo Forestale dello Stato forniscono le adeguate informazioni alle rispettive organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo sindacale recepito con il presente decreto in un'apposita conferenza di rappresentanti di dette amministrazioni ed organizzazioni sindacali, non avente alcuna natura negoziale, da riunirsi con cadenza semestrale. L'informazione successiva si attua a livello centrale e periferico. Allo scopo di rendere più trasparente e costruttivo il rapporto ed il confronto tra le parti, ciascuna amministrazione trasmette alle rispettive organizzazioni sindacali rappresentative sul piano nazionale firmatarie dell'accordo sindacale recepito con il presente decreto gli ordini del giorno del Consiglio di amministrazione e delle commissioni del personale e le relative determinazioni. Per le medesime formalità i dirigenti degli uffici, istituti e reparti della Polizia di Stato presso i quali si svolge la contrattazione decentrata comunicano alle segreterie provinciali delle organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo recepito con il presente decreto le determinazioni in materia di movimenti interni del personale. Resta fermo il diritto dei singoli dipendenti di richiedere ed ottenere, ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, il rilascio della copia degli atti dei procedimenti amministrativi che li riguardano. Di tale richiesta l'interessato potrà informare, ove lo ritenga opportuno, le organizzazioni sindacali". In ogni caso, nella denegata e malaugurata ipotesi di provata esistenza della prescritta informativa, la stessa non è rituale, è carente nei requisiti minimi essenziali, non completamente intellegibile ed intempestiva, con ogni conseguenza di legge. Inoltre, la procedura di mobilità per cui è causa è stata espletata in evidente violazione dell'art. 25, comma 5), del citato d. P. R. il quale prescrive determinate e categoriche modalità di assolvimento dell'onere di informazione successiva anche in materia di mobilità interna. Infatti, nella fattispecie l'informazione successiva è totalmente carente, non adeguata e non conforme al citato schema legislativo, in quanto non risulta che la stessa sia stata attuata in sede di conferenza di rappresentanti dell'amministrazione pubblica coinvolta (PRAP Regione Campania) e delle organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo recepito con il suddetto decreto. Ancora, sussiste la violazione del comma 7) dell'art. 25 del D.P.R. N. 164 DEL 2002, nella parte in cui è stabilito a carico dei dirigenti degli uffici presso cui si svolge la contrattazione decentrata l'obbligo di comunicare alle segreterie provinciali delle firmatarie dell'accordo, recepito con il suddetto decreto, le determinazioni in materia di mobilità interna del personale. I censurati provvedimenti, infine, sono viziati da eccesso di potere nella forma e particolare caratterizzazione dell'inosservanza del giusto procedimento, avendo la pubblica amministrazione agente travalicato i limiti del potere conferitogli in relazione alla procedura di mobilità, che è stata condotta anche in spregio di regole e principi generali di buona amministrazione, efficienza ed imparzialità, con conseguente ingiustificato ed illegittimo danno dei ricorrenti";

- II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. MINISTERO GIUSTIZIA DEL GIORNO 08/02/2012; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, CARENZA DI MOTIVAZIONE E MANCANZA DEI PRESUPPOSTI DI LEGGE

- III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 3) COMMA 1 ACCORDO MOBILITÀ PERSONALE P.P. DEL 29/11/2004, COME RICHIAMATO DALL'ACCORDO PER LA MOBILITÀ SUI NUCLEI DEL 29/07/2010; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI CRITERI DI MOBILITÀ DA E PER IL NUCLEO DI CUI AL RICHIAMATO ACCORDO DEL 29/07/2010; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 8) COMMA 1 NUOVO D.M. TRADUZIONI E PIANTONAMENTI DEL 2013;

- IV) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 2, 5 E 52 D.P.R. N. 165 DEL 2001; ART. 22 E 28 L. N. 300 DEL 1970 ART. 21 D.P.R. n. 82 del 1999 e 2 L. n. 443 del 30 ottobre 1992;

- V) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 22 E 28 L. N. 300 DEL 1970 E SUCCESSIVE MOD. ED INTEGR.;

VI) RICHIESTA DI RISARCIMENTO DANNI: "in ogni caso, nella fattispecie i provvedimenti censurati hanno arrecato notevoli ed evidenti danni sia patrimoniali che non patrimoniali ai deducenti, che recano il diritto ad essere risarciti, come in effetti intendono chiedono la condanna al risarcimento della P.A. agente. In particolare e tra l'altro, oltre alle perdite patrimoniali ed ai danni da demansionamento, direttamente e causalmente riconducibili allo spostamento dal Nucleo degli istanti, alcuni tra essi hanno somatizzato lo stress, il disagio e le sofferenze denotate in conseguenza della vicenda per cui è causa, lamentando veri e propri problemi di salute accertati e documentati, che hanno comportato anche l'assenza per malattia dal lavoro. Per la determinazione della somma dovuta, fermo ed impregiudicato il diritto alla liquidazione dei danni in capo agli istanti, ci si rimette alla valutazione equitativa del Collegio".

I ricorrenti formulavano altresì istanze cautelari ed istruttorie.

Si costituiva in giudizio il Ministero della Giustizia, con memoria di stile, indi depositando documentazione pertinente al ricorso.

Seguiva il deposito, nell'interesse dei ricorrenti, di copia di una richiesta d'accesso agli atti, presentata al D. A. P. - Provveditorato Regionale della Campania, e di una nota a firma del direttore della Casa Circondariale di Avellino.

Con ordinanza, resa all'esito dell'udienza in camera di consiglio del 19 giugno 2014, la Sezione così provvedeva, circa la domanda cautelare proposta dai ricorrenti: "Rilevato che il ricorso, ad un primo sommario esame, non si presta ad essere favorevolmente valutato in sede cautelare, in considerazione dell'assenza di un irreparabile pregiudizio, derivante dall'esecuzione del provvedimento gravato, in considerazione delle circostanze che i ricorrenti continuano ad essere assegnati - sia pur con compiti diversi da quelli, precedentemente svolti - alla stessa Casa Circondariale, e che eventuali pregiudizi di natura economica sono, per loro definizione, ristorabili anche "ex post"; Rilevato che sussistono eccezionali ragioni per compensare, tra le parti, le spese di giudizio; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) respinge la domanda cautelare, nei sensi di cui in parte motiva. Compensa le spese della presente fase cautelare".

Seguiva il deposito di note difensive, nell'interesse dell'Amministrazione; di documenti (richieste d'accesso agli atti e relativi riscontri da parte dell'Amministrazione; copia di sentenza resa su analogo ricorso dal T. A. R. Campania - Napoli), nell'interesse dei ricorrenti; e infine di rapporto a firma del Provveditore Regionale per la Campania del D. A. P. presso il Ministero della Giustizia.

Alla pubblica udienza del 10 maggio 2015, il ricorso era trattenuto in decisione.

Motivi della decisione

Rileva il Collegio che sulla materia de qua è intervenuta la recente sentenza del T. A. R. Campania - Napoli, Sezione Settima, n. 2618/2015, la cui parte motivo - dispositiva, di seguito si trascrive:

" FATTO e DIRITTO

1. - I ricorrenti, appartenenti al Corpo di Polizia  penitenziaria , sono stati distaccati presso il nucleo operativo "traduzioni e piantonamenti" di Napoli-Secondigliano.

Con i provvedimenti suindicati l'amministrazione  penitenziaria  ha disposto la revoca del distacco presso il citato nucleo e la reimmissione nell'organico del locale centro penitenziario.

Avverso i suddetti provvedimenti gli istanti propongono il presente ricorso deducendo:

- violazione di legge, violazione dell'art. 7 L. n. 241 del 1990, mancanza, insufficienza e genericità della motivazione;

- violazione dell'accordo relativo ai criteri di mobilità interna;

- violazione di legge, violazione DM 8.2.2012.

1.2.- Con ordinanza n. 933/2014 questo Tribunale, esaminato sommariamente il merito del ricorso e individuato come prevalente l'interesse dell'amministrazione in punto di valutazione del periculum in mora, ha respinto la domanda cautelare.

2.- All'udienza del 9 aprile 2015 il ricorso è stato trattenuto per la decisione nel merito.

3.- Il ricorso deve essere accolto.

3.1 - Con il primo motivo ci si duole dell'omissione della comunicazione di avvio del procedimento conclusosi con la revoca del distacco presso il nucleo Traduzioni e piantonamenti.

Il motivo è fondato.

La gestione del personale da parte dell'amministrazione  penitenziaria è caratterizzata da un'ampia discrezionalità, funzionale alla corretta ed efficiente gestione delle strutture carcerarie; tuttavia, tale discrezionalità non può in principio ritenersi sottratta all'applicazione della disciplina in materia di partecipazione di cui all'art. 7, L. n. 241 del 7 agosto 1990, in base alla quale, al soggetto nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, deve essere data comunicazione dell'avvio del procedimento, salvo che sussistano ragioni di celerità, che nella fattispecie non risultano né dall'atto né dalla documentazione versata in giudizio.

Gli atti di movimentazione del personale oggetto di contestazione non esplicitano del resto le motivazioni di carattere organizzativo sottostanti, riscontrandosi nel testo soltanto un richiamo non circostanziato a precedenti atti di gestione, ivi compreso l'interpello bandito per l'accesso ai nuclei operativi; in quest'ambito non può a priori in sede giudiziale ritenersi, anche ai sensi dell'art. 21-octies L. n. 241 del 1990, superfluo l'apporto partecipativo del singolo dipendente al fine di una valutazione completa degli interessi relativi alla gestione del nucleo operativo in questione.

Quanto alla comunicazione effettuata alle organizzazioni sindacali in merito all'avvio di interpello per l'accesso ai nuclei operativi t.p. che, secondo l'avvocatura dello Stato, rendere inutile la comunicazione ai diretti interessati si osserva in primo luogo che non vi è prova - a fronte di specifica contestazione da parte dei ricorrenti - che tale comunicazione sia pervenuta ai sindacati (il telefax depositato non reca alcuna ricevuta di ricevimento); in secondo luogo, la comunicazione alle organizzazioni sindacali ha una valenza informativa generale ma non può sostituire la comunicazione al destinatario degli effetti giuridici del provvedimento, prevista dall'art. 7 L. n. 241 del 1990.

4.- In definitiva, per le ragioni esposte, il ricorso è fondato e per l'effetto sono annullati gli atti impugnati. Assorbiti gli ulteriori motivi.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima) pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla i suindicati atti impugnati.

Condanna il Ministero della Giustizia resistente alla rifusione delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti, liquidate in Euro complessivi 1.500, oltre accessori di legge".

Il Collegio ritiene che le superiori argomentazioni siano perfettamente condivisibili e che, pertanto, anche il presente ricorso vada accolto, in conformità alla prima censura dell'atto introduttivo del giudizio, come sopra riportata per esteso, da ritenersi assorbente delle ulteriori questioni prospettate.

Le considerazioni difensive, al riguardo espresse dall'Avvocatura Erariale nella memoria in atti, concernenti tale profilo di doglianza, non si ritengono tali, da modificare le superiori conclusioni.

In particolare, non si ritiene di condividere la qualificazione di atto "vincolato", ascritta dalla difesa del Ministero della Giustizia alle determinazioni odiernamente gravate, in quanto discendenti dal recepimento dell'accordo, relativo ai criteri di mobilità interna, sottoscritto il 29.07.2010, conseguente alla contrattazione tra parte pubblica datoriale e OO. SS.; infatti, la circostanza in questione non pare dirimente, posto che l'art. 25, comma 7, del d. P. R. 18/06/2002, n. 164 ("Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e dello schema di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 2002 - 2005 ed al biennio economico 2002 - 2003"), stabilisce che: "Allo scopo di rendere più trasparente e costruttivo il rapporto ed il confronto tra le parti, ciascuna amministrazione trasmette alle rispettive organizzazioni sindacali rappresentative sul piano nazionale firmatarie dell'accordo sindacale recepito con il presente decreto gli ordini del giorno del Consiglio di amministrazione e delle commissioni del personale e le relative determinazioni. Per le medesime formalità i dirigenti degli uffici, istituti e reparti della Polizia di Stato presso i quali si svolge la contrattazione decentrata comunicano alle segreterie provinciali delle organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo recepito con il presente decreto le determinazioni in materia di movimenti interni del personale. Resta fermo il diritto dei singoli dipendenti di richiedere ed ottenere, ai sensi della L. 7 agosto 1990, n. 241, il rilascio della copia degli atti dei procedimenti amministrativi che li riguardano. Di tale richiesta l'interessato potrà informare, ove lo ritenga opportuno, le organizzazioni sindacali".

Come può agevolmente notarsi, la circostanza che la mobilità sia negoziata, tra le parti, a livello di contrattazione decentrata, non esclude affatto il diritto del singolo dipendente di richiedere e ottenere l'accesso a copia degli atti dei procedimenti che lo riguardano; e davvero non si comprende a cosa mai tale diritto di prendere visione ed ottenere copia degli atti possa essere finalizzato, se non - ovviamente - alla partecipazione ai relativi procedimenti, partecipazione che si manifesta, di regola, con la presentazione di osservazioni, ai cui fini la previa comunicazione d'avvio del procedimento, che rimane ben distinta dagli obblighi d'informazione preventiva e successiva alle organizzazioni sindacali, di cui allo stesso art. 25 D.P.R. N. 164 DEL 2002, appare inevitabilmente funzionale, e quindi immancabilmente dovuta, a dispetto di qualsiasi qualificazione, in senso "vincolato", degli atti di mobilità de quibus (e in disparte le critiche, sollevate in ricorso anche relativamente al modo, in cui tali obblighi d'informazione preventiva e successiva alle OO. SS. erano stati attuati).

Non essendo, quindi, condivisibile la riconduzione degli atti in questione al genus di quelli vincolati, va esclusa, parimenti, la sanatoria dei vizi formali, ex art. 21 octies L. n. 241 del 1990, invocata dalla difesa dell'Amministrazione (nel senso che i provvedimenti adottati, non avrebbero potuto avere contenuto diverso da quello, in concreto adottato); la quale - in assenza di qualsivoglia forma di coinvolgimento dei destinatari finali nei processi decisionali, incidenti sul loro status giuridico, che pure li riguardavano - assume il senso di una vera e propria petizione di principio, dovendosi al contrario ritenere salvo il loro eventuale diritto, nei congrui casi, d'orientare l'agere amministrativo, durante, o più verosimilmente, dopo le determinazioni, assunte in sede di contrattazione decentrata.

Le ultime osservazioni valgono, altresì, a destituire di pregio l'ulteriore deduzione difensiva, secondo la quale "la comunicazione dell'avvio del procedimento presuppone la conoscenza del nominativo del movimentato, nominativo che viceversa viene conosciuto dall'Amministrazione solo al termine delle procedure, di cui all'interpello": si tratta di un argomento, che non tiene conto del valore assoluto della partecipazione al procedimento amministrativo, che va garantita in ogni caso, se del caso adattando la forme della comunicazione, ex art. 7 L. n. 241 del 1990, al concreto modo d'atteggiarsi dei singoli procedimenti.

Sicché è evidente, nella specie, come l'invio dell'avviso in questione ben potrebbe avvenire, dopo che l'Amministrazione medesima è stata posta a conoscenza del nominativo del movimentato, al termine delle procedure di cui sopra; informazione, pertanto, successiva e ulteriore, rispetto a quella preventiva, di cui all'art. 25 d. P. R. cit., ma altrettanto indispensabile, in adempimento di precise disposizioni legislative di rango generale, con valore di principio fondamentale, regolatore dell'azione amministrativa.

Stabilito, pertanto, che il ricorso è, sotto la particolare angolatura prescelta, fondato, s'osserva che - pur avendo segnalato che le richieste d'accesso, rivolte all'Amministrazione, non erano state soddisfatte - i ricorrenti non hanno, tuttavia, presentato un'espressa istanza, ex art. 116 cpv. c. p. a. ("In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale, previa notificazione all'amministrazione e agli eventuali controinteressati"), onde, da tale segnalazione, non può derivare un obbligo di pronunzia, al riguardo, a carico della Sezione.

Quanto, poi, alle richieste di risarcimento del danno, azionate nell'atto introduttivo del giudizio, s'osserva anzitutto che l'annullamento dei provvedimenti gravati, per l'emergenza della violazione formale - procedimentale rilevata, rende possibile la riedizione del potere, onde i pregiudizi ulteriori potrebbero essere, per l'avvenire, scongiurati; quanto a quelli, asseritamente medio tempore verificatisi, i ricorrenti avevano l'onere di dettagliare e specificare detti danni, sia di natura patrimoniale, sia di natura non patrimoniale o da stress psicofisico, dedotti, non potendosi gli stessi, nella materia in esame, caratterizzata dalla presenza di diritto soggettivi, semplicemente affermare di averli subiti, e rimettersi alla determinazione equitativa del Collegio, atteso che il processo amministrativo, quando vengono in rilievo diritti soggettivi, soggiace al principio dell'onere della prova pieno (sull'an e sul quantum del pregiudizio che s'è patito) anziché semplicemente al principio dell'onere del principio di prova, valevole per le materie di giurisdizione generale di legittimità, ove campeggiano i poteri istruttori del Collegio anche in tema d'acquisizioni probatorie, giusta quanto risulta, ex multis, dalla massima seguente: "L'azione risarcitoria, anche se proposta davanti al G. A. sul piano probatorio è comunque soggetta non già alla regola del principio dispositivo con metodo acquisitivo, bensì al principio dell'onere della prova ex art. 2697 c. c., applicabile anche al processo amministrativo avente ad oggetto diritti soggettivi come quello al risarcimento del danno ingiusto" (T. A. R. Palermo (Sicilia), Sez. II, 5/03/2015, n. 613).

Ne consegue che l'istanza risarcitoria de qua non può essere accolta.

Le spese seguono la soccombenza del Ministero della Giustizia, e sono liquidate come in dispositivo, laddove sussistono valide ragioni per compensarle, quanto alle articolazioni interne del detto Ministero, pure destinatarie della notificazione dell'atto introduttivo del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, l'accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l'effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Respinge - nei sensi di cui in motivazione - le domande di risarcimento del danno, azionate dai ricorrenti.

Condanna il Ministero della Giustizia al pagamento, in favore dei ricorrenti, di spese e compensi di lite, che liquida in complessivi Euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori come per legge, e lo condanna altresì al pagamento, in loro favore, dei contributo unificato, versato nella misura di Euro 325,00 (trecentoventicinque/00).

Compensa ogni altra spesa di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso, in Salerno, nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2016, con l'intervento dei magistrati:

Amedeo Urbano, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Paolo Severini, Consigliere, Estensore


Scritto da: Redazione
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