Delitti contro la Pubblica Amministrazione: rifiuto ed omissione di atti d’ufficio

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Tra i delitti che il pubblico ufficiale può commettere contro la Pubblica Amministrazione figura, inserito nel libro secondo (rubricato “Dei delitti in particolare”), titolo II (rubricato “Dei delitti contro la pubblica amministrazione”), capo I (rubricato “Dei delitti dei Pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione”), l’art. 328 c.p. che statuisce “Il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che indebitamente rifiuta un atto del suo ufficio che, per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o di ordine pubblico o di igiene e sanità, deve essere compiuto senza ritardo, è punito con la reclusione da sei mesi a due anni.
Fuori dei casi previsti dal primo comma, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con la reclusione fino ad un anno o con la multa fino a euro 1.032. Tale richiesta deve essere redatta in forma scritta ed il termine di trenta giorni decorre dalla ricezione della richiesta stessa”.
Il delitto di omissione e rifiuto di atti d’ufficio affonda le proprie radici agli albori dell’epoca romana e, poi, anche nell’epoca medioevale.
Il codice Zanardelli del 1889 in considerazione del profondo mutamento sociale, era atto a garantire il regolare andamento dei pubblici servizi, pertanto strutturò la norma non tanto a tutela dell’attività amministrativa quanto, piuttosto, a tutela della sua organizzazione.
Oggi, la ratio dell’incriminazione di cui all’art. 328 codice penale è formata dall’esigenza di tutelare il regolare funzionamento e la trasparenza della pubblica amministrazione, intesi proprio come una garanzia per il corretto esercizio delle funzioni in relazione al perseguimento di finalità di pubblico interesse, obbligando al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio di adempiere diligentemente e tempestivamente i doveri connessi all’ufficio o servizio, e di non venirvi meno volontariamente, rifiutando, omettendo o ritardando atti dovuti. In sintesi, l’interesse salvaguardato è rappresentato dall’esigenza di tutelare il buon andamento della pubblica amministrazione, per quanto attiene all’effettività, tempestività ed efficacia dell’adempimento delle pubbliche funzioni e delle prestazioni dei pubblici servizi.
Per il reato in questione le misure pre-cautelari dell’arresto e del fermo di indiziato di delitto non sono consentite mentre, invece, può essere consentita la sospensione dall’esercizio di un pubblico ufficio o servizio ex articolo 289 c.p.p.
L’autorità giudiziaria competente è il Tribunale collegiale (art. 33 bis c.p.p.) ed viene prevista l’udienza preliminare; si tratta di un reato procedibile d’ufficio (art. 50 c.p.p.) in cui il termine di prescrizione è di sei anni e dove la declaratoria di non punibilità per la tenuità del fatto risulta essere possibile.
Si tratta di un reato proprio ovvero può essere commesso solo dal pubblico ufficiale o dall’incaricato di un pubblico servizio che abbia competenza a compiere l’atto richiesto.
La fattispecie penale in commento non richiede necessariamente l’attualità dell’esercizio della pubblica funzione o del pubblico servizio, cioè che l’agente sia titolare dei poteri o della qualità di cui abusa nell’immanenza della condotta criminosa (Cassazione penale, sezione VI, 31 maggio 2010, n. 20558).
La disposizione comprende due autonome fattispecie penalmente rilevanti:

  • al primo comma si punisce il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che rifiuti indebitamente di compiere un atto che per vari motivi d’urgenza deve essere compiuto senza ritardo;
  • al secondo comma si punisce il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio che non compia entro trenta giorni l’atto dovuto, decorrenti dalla richiesta di chi vi abbia legittimo interesse.

Il tentativo non è configurabile al primo comma, mentre risulta essere ammissibile al secondo.
I due commi costituiscono entrambi ipotesi di reati di pericolo e di reato omissivo improprio.
Perciò, sussiste la violazione dell’interesse tutelato dalla norma incriminatrice ogniqualvolta venga denegato un atto non ritardabile alla luce di esigenze prese in considerazione e difese dall’ordinamento, prescindendosi dal concreto esito dell’omissione.
Rispetto alla condotta il primo comma tutela solo il buon andamento della P.A. ed il suo normale funzionamento, quindi è monoffensiva; mentre quella di cui al secondo comma presenta invece una natura plurioffensiva, tutelando anche il concorrente interesse del privato richiedente un atto dovuto.
Il reato di rifiuto di atti di ufficio previsto dal primo comma dell’art. 328 c.p. è un reato istantaneo, si perfeziona con il rifiuto o con l’omissione del provvedimento di cui si sollecita la tempestiva adozione, incidente su beni di valore primario quali la giustizia, la pubblica sicurezza, l’ordine pubblico, l’igiene e la sanità,“l’agente è punibile per reato istantaneo senza che abbia nessun rilievo l’ininterrotta protrazione dell’inattività individuale, giacché la legge non riconosce alcuna efficacia giuridica a detta persistenza e nemmeno all’eventuale desistenza”.
Per quanto riguarda il rifiuto, risulta integrato laddove il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio rifiuti in maniera diretta di svolgere una sua mansione, sia a seguito di un ordine di un proprio superiore, che a fronte di una situazione che richiede, per legge, un’immediata reazione. In sostanza, l’oggetto del rifiuto è il compimento di un atto d’ufficio, cioè di un atto che il pubblico ufficiale ha il dovere giuridico di compiere quale effetto concreto dell’esercizio del potere attribuitogli per la realizzazione delle finalità perseguite dall’ente pubblico cui appartiene. Il rifiuto può essere espresso o tacito e può concretizzarsi a seguito di una richiesta, di un ordine o può prescinderne, come nell’ipotesi di inerzia omissiva in cui sussista comunque un’urgenza sostanziale, impositiva del compimento dell’atto, in modo tale che l’inerzia del pubblico ufficiale assume la valenza di rifiuto dell’atto medesimo.
Tuttavia, ciò che maggiormente contraddistingue il rifiuto è proprio il suo carattere indebito: l’agente dovrà agire con la consapevolezza del proprio contegno omissivo e rappresentarsi e volere la realizzazione di un evento contra ius, con l’effetto che la condotta deve porsi in conflitto con la normativa che disciplina l’ufficio o il servizio, integrando in tal modo un’ipotesi di antigiuridicità speciale in cui la contrarietà dei doveri posti dalla normativa di riferimento diventa un elemento di tipicità del fatto.
Il reato in questione non è integrato quando l’atto, pur rispondente alle ragioni indicate dall’articolo 328 c.p., non riveste il carattere di indifferibilità e di doverosità.
L’elemento psicologico è rappresentato dal dolo generico, inteso come la coscienza e la volontà di realizzare il fatto tipico previsto dalla norma incriminatrice.
L’avverbio “indebitamente” inserito nel dettato legislativo non implica l’esigenza di un dolo specifico, ma sottolinea la necessità della consapevolezza che la condotta sia indebita ovvero, l’atto omesso era dovuto e, pertanto, della consapevolezza di agire in violazione dei doveri imposti. Infatti, l’espressione utilizzata dal legislatore “indebitamente” è volta a tratteggiare un caso di illiceità speciale, categoria che tende a delimitare la rilevanza penale a quelle sole forme di diniego di adempimento che non trovano alcuna giustificazione ammissibile alla stregua delle norme amministrative che regolano i doveri di agire. In base a quanto in precedenza esposto, si può correttamente affermare che ai fini della configurabilità del reato di rifiuto di atti d’ufficio è necessario che il pubblico ufficiale sia consapevole del suo contegno omissivo. In sintesi, il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio devono rappresentarsi e volere la realizzazione di un evento contra ius.
Il dolo può ritenersi escluso se il rifiuto a compiere l’atto stesso sia stato apposto in buona fede.
La fattispecie delittuosa al secondo comma, ai fini della consumazione, risulta essere necessario il concorso di due condotte omissive ovvero la mancata adozione dell’atto entro trenta giorni dalla richiesta scritta della parte interessata e la mancata risposta sulle ragioni del ritardo.
Inoltre, il predetto termine di 30 giorni non decorre dalla prima richiesta del privato, quella cioè tendente ad ottenere il provvedimento richiesto, ma da una seconda istanza.
Quest’ultima si configura come una vera e propria messa in mora. In stretta sostanza, sulla base di quanto poc’anzi esposto, il silenzio è in questo specifico caso considerato dal legislatore penale come una vera e propria omissione di legge.
In particolare, la richiesta del privato, cui coincide un dovere di rispondere o di attivarsi da parte del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio, deve manifestare un interesse personale, serio, concreto, attuale e diretto all’emanazione di un atto o di un provvedimento identificabile in una posizione giuridica soggettiva di diritto soggettivo o di interesse legittimo. Pertanto, si devono escludere dall’ambito di applicazione della norma tutte quelle situazioni che attengono ad interessi di mero fatto.
Infine, se i provvedimenti concreti che si assumono omessi appartengono all’ambito della discrezionalità tecnica del pubblico ufficiale, e non sono quindi strettamente doverosi ed in ogni caso imposti, non si può parlare in senso tecnico – giuridico di omissione, ritardo o rifiuto di atti di ufficio, e viene meno la stessa materialità del delitto di cui all’art. 328 del codice penale.

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Giovanni Passaro

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