Polizia di sicurezza e misure di prevenzione

Nell’ordinamento italiano la polizia di sicurezza ha la funzione di assicurare l’ordine pubblico materiale e di prevenire la commissione di reati.

L’art. 159, comma 2, del D. Lgs. n. 112/1998 prevede che l’ordine pubblico deve essere “inteso come il complesso dei beni giuridici fondamen- tali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale”, quindi non qualsiasi interesse pubblico ma soltanto quegli interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza civile.

La dottrina è indirizzata a ritenere che ordine pubblico e sicurezza pubblica non sono due concetti distinti. Infatti, essi non manifestano differenti aspetti o valori da tutelare, ma un unico concetto attraverso due termini coordinati. Tale osservazione è provata anche dal dato letterale della disposizione di cui al comma 2°, dell’art. 159, del D. Lgs. n. 112/98 che attribuisce un univoco significato alle due espressioni.

La Corte Costituzionale ha affermato che l’ordine pubblico coincide con l’ordine legale su cui poggia la convivenza e che per di più esso è un bene immanente all’intero complesso dei principi costituzionali e, pertanto, costituisce un limite insormontabile per tutti i diritti costituzionalmente garantiti.

Gli agenti di pubblica sicurezza sono definiti ai sensi dagli articoli 17, 18 e 43 del Testo Unico legge sugli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza (R.D. 31 agosto 1907 n. 690) che, per quanto tuttora vigente, va letto alla luce delle rilevanti modifiche nel frattempo apportate all’ordinamento delle varie forze di polizia. Il citato Testo Unico è stato aggiornato dal Decreto Legge 6 maggio 2002 n. 83, convertito in Legge 2 luglio 2002 n. 133. 

Secondo l’art. 18 R.D. n. 690/1907 “Sono pure agenti di pubblica sicurezza le guardie di finanza forestali, le guardie carcerarie…”  (oggi Polizia Penitenziaria). 

In particolare, gli appartenenti al Corpo di Polizia Penitenziaria rivestono le attribuzioni di agenti di pubblica sicurezza e sostituti ufficiali di pubblica sicurezza (limitatamente agli appartenenti ai ruoli direttivi e dirigenziali – artt. 6 e 21 del D. Lgs. 21.05.2000 n. 146).

L’art. 16 della Legge 1 aprile 1981 n. 121 prevede che “… sono altresì forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere nell’espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica il Corpo degli Agenti di Custodia (oggi Polizia Penitenziaria) …Le forze di polizia possono essere utilizzate anche per il servizio di pubblico soccorso”.

La difesa dell’ordine pubblico deve essere intesa come un concetto che supera un’attività di tipo repressivo per estendersi fino a ricomprendere ogni determinazione capace di scongiurare l’insorgere di conflitti ed il loro degenerare in episodi di turbativa. 

In altre parole, proteggere l’ordine pubblico vuol dire principalmente prevenire le cause che potrebbero danneg- giarlo. 

Quindi, tutela dell’ordine pubblico nel modo di prevenzione degli atti collettivi di violenza e di arbitrio, ma ancora come garanzia dell’ordine sociale, dell’ordinato sviluppo dei rapporti nel mondo del lavoro, dell’impresa e della scuola, come pacifico svolgimento della vita comunitaria in tutte le sue manifestazioni d’ordine culturale, economico ecc.

Riepilogando il compito principale dell’autorità di pubblica sicurezza si caratterizza per la genericità della tutela della collettività garantendo le condizioni di pace sociale, impedendo l’attuazione dei fattori che potenzialmente la minacciano, da turbamenti o pericoli di turbamenti dell’ordine pubblico e della sicurezza dei cittadini.

Alla luce di quanto sopra appare opportuno fare un distinguo tra l’attività di polizia giudiziaria (PG) e di pubblica sicurezza (PS): la prima è svolta da agenti ed ufficiali di polizia giudiziaria e trova la sua fonte nel codice di procedura penale (artt. 55 e 57 c.p.p.) ed interviene per la repressione dei reati dopo che gli stessi sono stati commessi; mentre la seconda trova la sua fonte nel Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS) e svolge in genere attività di prevenzione. Quindi possiamo distinguere due grandi categorie una preventiva ed una repressiva.

Tuttavia, erroneamente si sente spesso parlare esclusivamente di attività di polizia giudiziaria, estromettendo il ruolo cardine della polizia amministrativa che evita la manifestazione del reato.

Infatti, le misure di prevenzione sono special preventive, contemplate dai sistemi penali, considerate tradizionalmente di natura formalmente ammi- nistrativa, dirette ad evitare la commissione di reati da parte di determinate categorie di soggetti considerati socialmente pericolosi. 

Pertanto, sono applicate sulla base di indizi di pericolosità contemplati da specifiche norme di legge, indipendentemente dalla commissione di un reato, da qui la denominazione di misure ante delictum o praeter delictum.  

La polizia di sicurezza è affidata all’Autorità di pubblica sicurezza dalla legge, in particolare, le attribuzioni dell’autorità nazionale di pubblica sicurezza sono esercitate dal Ministro dell’Interno, al quale l’art. 1 della legge 121/1981 ha attribuito la responsabilità della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

La funzione di polizia di sicurezza dipende funzionalmente da autorità di indirizzo politico-amministrativo, con particolare riguardo per il Ministero dell’Interno, a cui compete in generale la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e il coordinamento delle forze di polizia (art. 14, comma 2 lett. b) d. lgs. 30 luglio 1999, n. 300), perché tale attività di norma non dovrebbe comportare attività limitative di libertà costituzionalmente garantite da riserva di giurisdizione.

Diversamente sono esercitate dal Prefetto e dal Questore le attribuzioni dell’autorità provinciale di pubblica sicurezza. 

Il Prefetto ha la responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella provincia e sovraintende all’attuazione delle direttive emanate in materia; assicura unità di indirizzo e coordinamento dei compiti e delle attività degli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza; dispone della forza pubblica e delle altre forze eventualmente poste a sua disposizione e ne coordina le attività (art. 13 della L. n. 121/1981). 

Il Prefetto vigila, altresì, sulle funzioni in materia di sicurezza pubblica esercitate dai sindaci, presiede il Comitato provinciale per l’ordina e la sicurezza pubblica, oltre ad essere autorità provinciale di protezione civile. 

Il Questore è invece responsabile e coordinatore delle forze di polizia impiegate in servizi atti a garantire l’ordine e la sicurezza pubblica e servizi di prevenzione e difesa da atti eversivi.

Il Questore stabilisce le modalità tecnico operative, utili al raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal prefetto e dal Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica. 

L’art. 1 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza) prevede che l’autorità di pubblica sicurezza veglia al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza dei cittadini, alla loro incolumità e alla tutela della proprietà; cura l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle province e dei comuni (e, ora, anche delle regioni), nonché delle ordinanze delle autorità; presta soccorso nel caso di pubblici e privati infortuni. Per mezzo dei suoi ufficiali, ed a richiesta delle parti, provvede alla bonaria composizione dei dissidi privati.

La nozione di autorità di pubblica sicurezza è di tipo informale, nel senso che la legge la può attribuire a qualsiasi autorità costituita e dunque anche al semplice agente ed in via eccezionale anche ad un privato (cfr. Corte cost. sent. n. 89/1970).

La principale minaccia alla sicurezza pubblica è oggi rappresentata dagli imprevedibili attacchi di matrice terroristica, contro i quali l’ordinamento italiano ha predisposto misure di contrasto di tipo preventivo (quali ad esempio le pianificazioni di difesa antiter- roristica, il sistema di protezione delle persone a rischio e degli obiettivi sensibili, ma soprattutto i provvedimenti di espulsione o allontanamento degli stranieri per motivi di prevenzione del terrorismo) e repressivo (con l’introdu- zione di nuove fattispecie di reato che, in chiave non solo repressiva ma anche securitaria, anticipano la soglia di punibilità).

Riguardo alle misure di prevenzione queste sono piuttosto numerose anche perché sono state aumentate dal Legislatore con successivi interventi in materia di lotta al terrorismo, al traffico degli stupefacenti ed alla criminalità organizzata.

Le misure di prevenzione, al pari delle misure di sicurezza, per poter essere applicate  necessitano del presupposto della pericolosità del soggetto ma prescindono dalla commissione del reato. Le misure di prevenzione determinano una restrizione della libertà personale o di altri diritti sulla base della mera pericolosità senza alcun accertamento giurisdizionale di un fatto penalmente rilevante. 

Le misure di prevenzione devono, comunque, tendere alla realizzazione della finalità di prevenzione, possono essere irrogate solo in quanto espressamente prevista dalla legge, solo previo accertamento della pericolosità del destinatario e secondo criteri espressamente indicati dal legislatore ai soggetti che:

• debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi;

• per la loro condotta ed il loro tenore di vita si possa presumere che vivano abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose;

• per il loro comportamento debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica.

Le misure di prevenzione si classificano in personali o patrimoniali e vengono applicate dal Questore o dall’Autorità Giudiziaria. 

Le misure di prevenzione personali sono:

• l’avviso orale (Questore);

• il rimpatrio con foglio di via obbligatorio (Questore);

• la sorveglianza speciale a cui  può essere aggiunto il divieto o l’obbligo di soggiorno in uno o più comuni, diversi da quelli di residenza o di dimora abituale o in una o più Province (Autorità Giudiziaria).

Le misure di prevenzione reali (o misure patrimoniali), dirette a colpire i cespiti che si abbia motivo di ritenere essere il frutto o il reimpiego di attività illecite sono: 

• il sequestro (art. 20 D. Lgs. n. 159 del 06.09.2011) –   provvedimento di natura provvisoria e cautelare disposto dal tribunale qualora, sulla base di sufficienti indizi, si sospetti che i beni di cui dispone l’indiziato siano frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego e quando il loro valore risulti sproporzionato al reddito dichiarato o all’attività economica svolta;

• la confisca (Art. 24 D. Lgs. n. 159 del 06.09.2011) – costituisce un provvedimento ablativo da parte dello Stato e riguarda proprio i beni sequestrati dei quali non sia stata dimostrata la legittima provenienza.

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Giovanni Passaro
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