Procedimento Amministrativo: termini e responsabilità previsti dalla Legge 241

Il procedimento amministrativo, nell’ordinamento giuridico italiano, è un particolare iter comprendente una sequenza coordinata di tappe o fasi che vedono la partecipazione di più soggetti finalizzata all’emanazione di un provvedimento amministrativo.
Infatti, la giurisprudenza amministrativa definisce il procedimento amministrativo come una sequenza cronologicamente ordinata di atti ed operazioni funzionalmente collegate in relazione ad un unico effetto.
Appare opportuno evidenziare che non esiste un modello unico di procedimento amministrativo, ma ci sono diversi modelli di procedimento che differiscono fra loro in relazione alla complessità della decisione ed ai differenti interessi da contemperare.
Il procedimento è caratterizzato da una serie di passaggi che possiamo suddividere in quattro fasi principali: iniziativa, istruttoria, decisoria ed efficacia. La pietra miliare del procedimento amministrativo risiede nella Legge 241/90 che ha introdotto, tra gli altri, l’obbligo di conclusione esplicita del procedimento da parte delle amministrazioni pubbliche. Quindi, tutte le pubbliche amministrazioni sono tenute a terminare il procedimento con un provvedimento espresso, sia nel caso in cui lo stesso sia iniziato d’ufficio o ad un’istanza di parte.
La Legge 241/90 ha subito diverse modifiche nel corso degli anni: L.15/2005; L. 80/2005; L.69/2009; D.Lgs. 104/2010; L. 122/2010; L. 190/2012; D.L. 69/2013; D.L. 145/2013; L. 124/2015; L.221/2015; D.Lgs. 126/2016; D.Lgs. 127/2016.
Il legislatore al fine di garantire una maggior trasparenza all’azione amministrativa, a realizzare una Pubblica Amministrazione più efficiente, responsabile e orientata al risultato, e ad assicurare una maggior certezza per quanto riguarda i tempi di conclusione del procedimento, ha introdotto la Legge 69/2009 “Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile” riformulando totalmente la normativa pregressa, fissando dei limiti temporali entro cui l’amministrazione è tenuta ad esprimersi e delle conseguenze del ritardo dell’Amministrazione sia per i cittadini destinatari dell’azione amministrativa, sia per i dirigenti responsabili del ritardo. Infatti, fatti salvi termini diversi previsti da regolamenti interni alle amministrazioni o dalla legge stessa, l’art. 2, comma 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 statuisce un termine generale di 30 giorni per la conclusione del procedimento, con l’individuazione di ulteriori termini suppletivi per particolari situazioni, fissando anche una distinta responsabilità in capo all’amministrazione nel caso di mancata emanazione del provvedimento nei termini previsti.
Le pubbliche amministrazioni devono adottare termini specifici per ogni proprio procedimento non superiori a 90 giorni, con estensione a massimo 180 nei casi di particolare complessità. I termini possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo massimo di 30 giorni, al fine di acquisire informazioni, certificazioni o comunque documentazione mancante in considerazione di problemi organizzativi e gestionali di particolare gravità. Dall’interpretazione della norma si stabilisce che ogni procedimento deve avere un termine certo e la Pubblica Amministrazione deve fornire i tempi di svolgimento della propria azione quando questi non siano stabiliti in via generale per legge o per regolamento: principio di certezza del termine. Il fondamento della disciplina dei tempi è sempre legale, poiché è una norma di rango primario (L. 241/90) che legittima il principio di certezza del tempo dell’azione amministrativa, rimettendo a fonti di carattere secondario solo la concreta definizione del quantum.
Quindi, si può affermare che la legge sul procedimento ha posto soltanto il principio di certezza del tempo dell’agire della Pubblica Amministrazione, lasciando all’interprete il compito di individuare la natura del termine e il relativo regime giuridico. Con l’art. 35, comma 1, Decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” sono stati introdotti gli obblighi di pubblicazione relativi ai procedimenti amministrativi (per il Ministero della Giustizia sono consultabili sul sito ufficiale).
Come nel processo, anche nel procedimento, i termini possono essere: perentori se il decorso del tempo è fatto impeditivo dell’esercizio della situazione soggettiva e se questa è esercitata, o è inutilmente data, o rende viziato l’atto; ordinatori se il termine fissato dalla norma ha valore indicativo costituendo regola di buona amministrazione per l’autorità cui spetta la potestà di prorogarli; comminatori se il superamento del termine non impedisce l’esercizio della situazione soggettiva o del potere, ma comporta o può comportare una sanzione a carico di chi lo ha trasgredito. La violazione del termine finale di un procedimento amministrativo non consegue l’illegittimità dell’atto tardivo, salvo che il termine sia qualificato perentorio dalla legge o questa sanzioni espressamente con la decadenza il mancato esercizio del potere dell’amministrazione entro i termini stabiliti. Invero, l’art. 2-bis della legge sul procedimento mette in rapporto all’inosservanza del termine finale effetti sul piano della responsabilità dell’Amministrazione, ma non include, tra le conseguenze giuridiche del ritardo, profili afferenti la stessa legittimità dell’atto tardivamente adottato, in quanto si tratta di una regola di comportamento e non di validità.
Il ritardo non è quindi un vizio in sé dell’atto ma è un presupposto che può determinare, in concorso con altre condizioni, una possibile forma di responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione. Resta inoltre ferma la possibilità per gli interessati di chiedere la condanna dell’Amministrazione a provvedere ai sensi dell’art 117 c.p.a.
In particolare, i termini per la conclusione dei procedimenti si riferiscono alla data di adozione del provvedimento finale anche nel caso di provvedimenti recettizi.
Ove nel corso del procedimento alcune fasi, ad eccezione delle ipotesi previste dagli articoli 16 e 17 della Legge 241/1990, siano di competenza di amministrazioni diverse, il termine finale del procedimento deve intendersi comprensivo dei periodi di tempo necessari per l’espletamento delle fasi stesse. Pertanto, il termine del procedimento da una parte garantisce l’interesse della Pubblica Amministrazione sotto il profilo temporale; mentre d’altro canto concorre a definire l’assetto dei rapporti tra potere pubblico e destinatario del provvedimento, anche in funzione di tutela della sfera giuridica di quest’ultimo.
In definitiva: la certezza del termine, che in precedenza rappresentava l’eccezione, diventa la regola e il valore del tempo che la pubblica amministrazione tendeva
a trascurare, assurge a valore ordinamentale fondamentale.
In conclusione, si può affermare che le modifiche introdotte hanno come intento quello di garantire una maggiore speditezza all’azione amministrativa, assicurare la soddisfazione dell’interesse pretensivo del cittadino e rinsaldare i rapporti tra quest’ultimo e la Pubblica Amministrazione. In riferimento alla comunicazione di avvio del procedimento, salvo che
non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità, il responsabile del procedimento dà comunicazione dell’inizio del procedimento stesso ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti, ai soggetti la cui partecipazione al procedimento sia prevista da legge o regolamento nonché ai soggetti, individuati o facilmente individuabili, cui dal provvedimento possa derivare un pregiudizio. I soggetti di cui sopra sono resi edotti dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale, contenente, ove già non rese note ai sensi dell’art.3, comma 3, le indicazioni di cui all’art.8 della legge 241/1990. Qualora, per il numero degli aventi titolo, la comunicazione personale risulti, per tutti o per taluni di essi, impossibile o particolarmente gravosa nonché nei casi in cui vi sono particolari esigenze di celerità, il responsabile del procedimento procede ai sensi dell’art. 8, comma 3, della legge 241/1990, mediante forme di pubblicità da attuarsi con la pubblicazione di apposito atto, indicante le ragioni che giustificano
la deroga.
L’omissione, il ritardo o l’incompletezza della comunicazione può essere fatta valere, anche nel corso del procedimento, solo dai soggetti che hanno titolo alla comunicazione medesima, mediante segnalazione scritta al dirigente preposto all’unità organizzativa competente, il quale è tenuto a fornire gli opportuni chiarimenti o ad adottare le misure necessarie, anche ai fini dei termini posti per l’intervento del privato nel procedimento, nel termine di dieci giorni.

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Giovanni Passaro
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