Una sicurezza costituzionalmente orientata

Il concetto giuridico di sicurezza indica cose assai diverse tra loro, a seconda del punto di vista degli interlocutori, del momento storico e dell’ambito di riferimento prescelto.

La diversa rilevanza che può assumere la sicurezza, in relazione alle varie prospettive, può essere sintetizzata in sicurezza esterna e interna, sicurezza individuale e collettiva, sicurezza materiale e ideale.

Il concetto di sicurezza assume pertanto una dimensione che rileva sia come tutela dei beni e degli interessi collettivi, quindi della società organizzata, sia dei singoli individui, rispetto a pericoli ed aggressioni che possono provenire dall’interno e dall’esterno dei confini nazionali.

La nostra Costituzione richiama la sicurezza complessivamente dieci volte, cinque all’interno della Parte I (diritti e doveri dei cittadini), cinque nella Parte II (Ordinamento della Repubblica).

Dal 2001, dopo la riforma del Titolo V, anche il concetto di ordine pubblico entra  a far parte della Costituzione; “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale.”

Quindi, la nostra carta costituzionale richiama espressamente la sicurezza e l’ordine pubblico, che assumono rilievo costituzionale. Dalla lettura di tali disposizioni si possono trarre alcune prime conclusioni:

  1. a) la sicurezza è un bene di rilievo costituzionale;
  2. b) la sicurezza è un limite di alcuni diritti costituzionali (di domicilio, di circolazione, di riunione e di iniziativa economica);
  3. c) la sicurezza è uno specifico compito degli apparati dello stato. (F. Giupponi).

Viene così delineata anche la differenziazione degli ambiti di intervento tra polizia amministrativa, polizia di sicurezza e polizia giudiziaria: la prima collegata all’esercizio di funzioni strettamente amministrative, la seconda con compiti di prevenzione rispetto al compimento di atti penalmente rilevanti o, comunque, socialmente pericolosi, la terza con il compito specifico di reprimere le violazioni della legge penale, a supporto della magistratura inquirente. Non è un caso, infatti, che i padri costituenti abbiano utilizzato la nozione di autorità di pubblica sicurezza nell’ambito dell’articolo 13 (libertà personale) della Costituzione, mentre nell’articolo 21 (sequestro della stampa) si parla di polizia giudiziaria. In questo caso, infatti, il richiamo alla polizia giudiziaria per quanto concerne il sequestro della stampa appare coerente con la specifica riserva di legge rinforzata prevista, che parla espressamente di delitti in un contesto in cui appare proibita ogni forma di intervento preventivo. (la stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure). Dunque se di fattispecie penali si tratta, appare coerente il coinvolgimento, pur in via eccezionale, della polizia giudiziaria, funzionalmente istituita per il perseguimento dei reati. (F. Giupponi)

Con la sentenza 115/1995 la Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla differenza tra i compiti di polizia amministrativa e quelli di polizia di sicurezza, ha chiarito che la polizia di sicurezza ricomprende “le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, da intendersi quale complesso di beni giuridici fondamentali o degli interessi pubblici primari sui quali si fonda l’ordinata convivenza civile dei consociati e la polizia amministrativa ricomprende“ le misure preventive e repressive dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono derivare alle persone e alle cose nello svolgimento di attività riconducibili alle materie sulle quali vengono esercitate competenze statali o regionali, senza che ne risultino pregiudicati o messi in pericolo gli interessi tutelati in nome dell’ordine pubblico.

Questi concetti sono stati poi trasfusi nel dlgs 112/1998 di conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali.

Dal 2008 in avanti assume rilievo normativo anche il concetto di sicurezza urbana, per esplicito riferimento fatto nel decreto legge n. 92/2008, c.d. Pacchetto sicurezza, approvato per dare risposte a fenomeni che spesso non assumono rilievo penale, ma generano comunque un senso profondo di insicurezza. Uno degli interventi di maggior rilievo è stato quello che ha modificato l’art. 54 del Testo Unico Enti Locali, estendendo i poteri di ordinanza del sindaco, quale ufficiale di governo, alla sicurezza urbana, consentendogli, appunto, di emanare provvedimenti motivati, anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generale dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.

Un successivo decreto ministeriale, la cui emanazione era stata prevista proprio dal decreto legge, ha definito il concetto di sicurezza urbana, intendendo con essa un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale. L’elenco delle situazioni legittimanti l’adozione dell’ordinanza extra ordinem comprende comportamenti penalmente rilevanti e perseguibili accanto a comportamenti il cui disvalore è misurabile in termini puramente sociali. Esse sono:

Le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all’abuso di alcool;

Le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;

L’incuria, il degrado e l’occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate nei punti a) e b);

Le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;

I comportamenti che, come la prostituzione su strada o l’accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l’accesso ad essi. (Federica Paolozzi – Osservatorio Regionale),

Successivamente all’entrata in vigore della legge si è sviluppato il dibattito sul contenuto del concetto di sicurezza urbana, rispetto a quello, ormai consolidato, di sicurezza pubblica. Il dibattito è stato sostanzialmente incentrato su due orientamenti: da lato un vi era chi sosteneva che la sicurezza urbana non fosse altro che la declinazione, a livello locale, della sicurezza pubblica; altri, invece, sostenevano che il concetto di sicurezza urbana individuasse un ambito più ampio che avesse come obiettivo quello di migliorare la vivibilità dei centri urbani e garantire una ordinata convivenza civile all’interno degli stessi. Per raggiungere tale obiettivo sarebbero coinvolti diversi livelli di governo, i quali attuano politiche integrate. Sulla base di tale presupposto molte regioni hanno previsto e disciplinato sistemi integrati di sicurezza urbana.

Nel 2009 il legislatore interviene nuovamente sul tema della sicurezza urbana prevedendo che associazioni di privati cittadini collaborino con gli enti locali nella tutela della sicurezza urbana.

I sindaci, previa intesa con il Prefetto, possono avvalersi della collaborazione di associazioni tra cittadini non armati, al fine di segnalare alle forze di polizia dello Stato o locali eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale.

L’orientamento restrittivo della Corte costituzionale, per quanto concerne il concetto di sicurezza pubblica, è stato confermato nell’ultima sentenza (290/2001) prima della riforma costituzionale del 2001. “La riserva dello stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assuma primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento.”

Per ciò che riguarda il concetto di ordine pubblico, nell’ambito del diritto costituzionale, le interpretazioni sono state differenti, anche alla luce di sentenze della Corte inizialmente non sempre univoche. In dottrina, secondo alcuni, l’unica accezione possibile sarebbe quella strettamente materiale, protesa, cioè, a garantire la sicurezza e l’incolumità dei cittadini. Secondo altri, invece, a questa si affiancherebbe anche una concezione ideale o normativa, che indicherebbe il rispetto e la garanzia dei principi fondamentali dell’ordine costituzionale.

La Corte costituzionale, rispetto alle due concezioni, ha assunto spesso pozioni ambigue, arrivando anche a sovrapporre i due concetti, fino alla riforma del Titolo V della Costituzione, in concomitanza della quale pare abbia accettato una nozione più strettamente materiale dell’ordine pubblico. La Corte ha affermato che l’ordine pubblico, così come indicato in costituzione dopo la riforma del Titolo V, indicherebbe il settore riservato allo Stato, relativo alle misure inerenti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell’ordine pubblico, riguardante le funzioni primarie dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone; la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento, escludendo però che tale nozione possa assumere una portata estensiva, in quanto distinta dall’ordine pubblico, o collegata con la tutela della salute, dell’ambiente, del lavoro ecc.. Pertanto, non qualsiasi interesse pubblico, la cui cura è demandata alle pubbliche amministrazioni,  ma solo gli interessi essenziali per il mantenimento di una ordinata convivenza civile.

La Corte ha mantenuto, quindi, una concezione restrittiva del concetto di ordine pubblico, proprio al fine di limitare l’ambito di intervento dello Stato, rispetto alle competenze delle autonomie locali.

La Corte configura una distinzione tra principi supremi (dignità della persona, principio pluralista, principio di laicità, principio di eguaglianza, principio di sovranità popolare, la tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali) e principi primari (i diritti fondamentali della persona, ma anche beni di natura collettiva che possono essere strumentali al libero esercizio dei diritti della persona stessa). Il fatto che questi ultimi debbano sempre soccombere rispetto alla dignità della persona (interesse supremo) sembra essere al contempo in contraddizione col fatto che la sicurezza, proprio quale precondizione per garantire il libero esercizio dei diritti fondamentali, debba essere garantita sopra ogni altro diritto o interesse.

L’altra importante novità contenuta nella riforma del Titolo V della Costituzione riguarda l’articolo 118, comma 3, che prevede la possibilità di disciplinare con legge statale forme di coordinamento tra lo Stato e le Regioni, in materia di ordine pubblico e sicurezza, nonché di immigrazione. Prendendo atto del concetto restrittivo di sicurezza pubblica, molte leggi regionali hanno disciplinato, accanto alle funzioni di polizia amministrativa locale, anche l’istituzione di un sistema integrato di sicurezza, che prevede interventi tendenti alla riqualificazione delle aree urbane degradate, la prevenzione di situazioni di disagio sociale, la mediazione dei conflitti sociali e culturali, le azioni a supporto del controllo del territorio, l’educazione alla legalità, l’assistenza alle vittime del reato, provvedimenti in materia di protezione civile, sicurezza stradale, sicurezza ambientale e sicurezza del lavoro.

Si tratta di iniziative volte a conseguire una ordinata convivenza civile nelle città e nei territori regionali, distinta dalla prevenzione e repressione dei reati di competenza statale.

L’ambito di intervento regionale è stato dalla dottrina distinto dal concetto di sicurezza pubblica e definito sicurezza urbana o sicurezza locale.

Sulla sicurezza pubblica la giurisprudenza costituzionale, successiva alla riforma del 2001, è nel segno della continuità rispetto a quanto già stabilito dalla Corte negli anni precedenti. Sembra ormai assodato, secondo l’orientamento della Corte, che la materia ordine pubblico e sicurezza riguardi soltanto gli interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico.

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Informazioni sull'autore

Giovanni Battista Durante

Nato a Rossano il 9 febbraio 1967 Commissario Coordinatore del Corpo di Polizia Penitenziaria. Laureato in scienze giuridiche all'università di Bologna. Giornalista pubblicista, autore di pubblicazioni tecnico-giuridiche e professionali. Segretario Generale Aggiunto del Sappe e Consigliere Nazionale dell’Anppe.

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